IV SA/Wa 232/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (sprawozdawca), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant referent stażysta Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. L. i Z. L. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie solidarnie na rzecz skarżących J. L. oraz Z. L. kwoty 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej Prezes) decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej Dyrektor) Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Dyrektor, po rozpatrzeniu wniosku Z. L. i J. L. z dnia 23 kwietnia 2015 r. odmówił zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, określonych w art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego - budynku rekreacji indywidualnej na budynek mieszkalny, na działce o nr ew. [...] obręb ewidencyjny [...], gm. [...], położonej po lewej stronie nieobwałowanego koryta rzeki [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli wnioskodawcy zarzucając jej naruszenie: art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób nie budzący wątpliwości co do prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niewzięcie pod uwagę słusznego interesu strony, w sytuacji gdy materiał dowodowy oraz treść przepisów upoważniają organ do uwzględnienia wniosku oraz art. 88l ustawy Prawo wodne, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż zmiana sposobu użytkowania budynku z rekreacyjnego na mieszkalny znacząco utrudni ochronę terenu przed powodzią lub zwiększy zagrożenie powodziowe, w sytuacji gdy przedmiotowa sprawa dotyczy jedynie samej zmiany charakteru budynku z rekreacyjnego na mieszkalny i jako taka nie spowoduje wzrostu zagrożenia dla życia i zdrowia osób. Strony podniosły w szczególności, iż organ I instancji nie zastosował się do wskazań poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 lipca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 831/16) i nie zajął stanowiska w zakresie tego, czy samo zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu jest objęte ustawowym zakazem. Skarżący wskazali za nieuzasadnione stwierdzenie organu I instancji, że działania człowieka takie jak chociażby wzrost wartości majątku na terenach zalewowych przyczyniają się do zwiększenia prawdopodobieństwa powodzi i zaostrzenia ich negatywnych skutków. Skarżący podkreślili, że sama zmiana charakteru na budynek mieszkalny nie spowoduje zwiększenia zagrożenia jego użytkowana dla zdrowia i życia Skarżących. Ponadto wskazali, że przedmiotowy budynek jest najwyżej położonym budynkiem w okolicy. Skarżący podnieśli również, że z uwagi na zabudowanie nieruchomości odmowa wydania decyzji pozytywnej w celach prewencyjnych jest nieuzasadniona. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją wskazaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odmawiając zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią wskazał, że zgodnie ze sporządzonymi przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej mapami zagrożenia powodziowego (godło arkusza: [...]) teren nieruchomości wskazanej pod planowane przedsięwzięcie znajduje się w rejonie km 86+700 rzeki [...], na obszarze nieobwałowanym, w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (p=l%) oraz wysokie i wynosi raz na 10 lat (p=10%). Na podstawie ww. map zagrożenia powodziowego organ ustalił, że rzędna wody o p=l% w rejonie planowanego zamierzenia wynosi ok. 86,12 m n.p.m. Kr., natomiast rzędna wody o p=10% wynosi 84,92 m n.p.m. Kr. Rzędna terenu działki, określona na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500, w miejscu planowanego zamierzenia wynosi ok. 85,4- 85,5 m n.p.m. Kr. Z porównania rzędnych terenu i rzędnych wód powodziowych wynika, że w przypadku wystąpienia wody o p=l% teren przedmiotowej działki zostanie zalany wodą o głębokości ok. 0,70 m. Zdaniem organu, katalog zakazów dotyczących robót i czynności na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, które utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym, wskazany w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne nie jest katalogiem zamkniętym. Ustawodawca nie dokonał również rozróżnienia czynności zakazanych na czynności prawne i faktyczne. Zmiana sposobu użytkowania, definiowana w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jako podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, która umożliwi stały pobyt w obiekcie budowlanym, stanowi działalność mającą wpływ na warunki bezpieczeństwa powodziowego, co powinno być postrzegane przez pryzmat bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ ustalił, że pomimo wnioskowanego wyniesienia posadzki parteru obiektu na wysokość ok. 85,75 m n.p.m. Kr wody powodziowe zaleją, zarówno teren nieruchomości, jak i wnętrze budynku, przyczyniając się do narażenia życia i zdrowia użytkowników tego budynku i ich mienia. Ponadto należy zauważyć brak możliwości samodzielnej ewakuacji, z uwagi na brak drogi dojazdowej do istniejącego budynku, nie zagrożonej zalaniem. Możliwość ewakuacji jest ograniczona również w przypadku wystąpienia wody 10%, której pojawienie się będzie skutkowało otoczeniem ze wszystkich stron wzniesienia na którym położona jest nieruchomość Skarżących oraz część nieruchomości sąsiednich. Organ analizując uwarunkowania lokalne ocenił, iż planowana zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku rekreacji indywidualnej na budynek mieszkalny będzie utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym, w świetle art. 9 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem. Ponadto, zgodnie z przepisami Prawa wodnego, ochronę przed powodzią realizuje się w szczególności m.in. przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, a także zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód. Organ podniósł, że przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. W takiej sytuacji również pracownicy służb ratowniczych narażeni są na niebezpieczeństwo. Ponadto należy liczyć się także z potrzebą zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią. Z uwagi na zalanie drogi dojazdowej oraz terenów w otoczeniu działki w przypadku wystąpienia powodzi o prawdopodobieństwie 1%, jak również w przypadku pojawienia się wód powodziowych o prawdopodobieństwie 10%, należy zauważyć, że wnioskodawcy zostaną pozbawieni możliwości samodzielnej ewakuacji z tego terenu. Odnosząc się do zarzutu Skarżących, dotyczącego tego, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Prezes stwierdził, że zgodnie z powołanym wyrokiem organ rozpatrujący sprawę powinien rozważyć, czy czynności prawne tj. zmiana sposobu użytkowania budynku, są czynnościami wymagającymi zwolnienia z zakazów, o których mowa w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji słusznie wywiódł, że ustawodawca w art. 88I ust. 1 ustawy Prawo wodne wskazuje na otwarty katalog czynności i robót, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią lub zwiększać zagrożenia powodziowe, nie określając tych pojęć, co sprawia, że czynności, zarówno prawne, jak i faktyczne mogą zostać zaliczone do tego katalogu. Umożliwienie stałego pobytu, jak również gromadzenia majątku w obiekcie narażonym na oddziaływanie wód powodziowych (zarówno wnętrze budynku, jak i otoczenie) należy zaliczyć do czynności utrudniających zarządzanie ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w rozpatrywanym przypadku negatywne skutki należy utożsamić ze zwiększonym zagrożeniem życia i zdrowia ludzi stale użytkujących obiekt, jak również zwiększeniem strat w mieniu tych osób oraz że rolą organów odpowiedzialnych za ochronę przed powodzią jest ograniczenie negatywnych skutków związanych z powodzią. W świetle art. 88a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje się ją uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym. W Planie zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...], który został przyjęty rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1841), jako 3 cele główne, obowiązujące zarówno w obszarze dorzecza, jak i w regionach wodnych (w tym w regionie wodnym [...]), wskazano: zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego, poprawę systemu zarządzania ryzykiem powodziowym. Wśród celów szczegółowych zarządzania ryzykiem powodziowym wymieniono natomiast między innymi: utrzymanie oraz zwiększanie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym, wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Odpowiadając na argument, że na sąsiednich działkach, położonych również na terenie zalewowym, znajdują się budynki mieszkalne całoroczne, organ wyjaśnił, iż zabudowa i zagospodarowanie sąsiednich terenów nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie może mieć wpływu okoliczność istnienia w okolicy zabudowy. Z. L. i J. L. wnieśli skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6 i 7 k.p.a poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy w toku postępowania organy administracji publicznej powinny dążyć do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art 77, art. 80 k.p.a. oraz art 107 §3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niepełnym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w sytuacji gdy taki obowiązek ciąży na organie administracyjnym, a ponadto nie dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym dokumentacji znajdującej się w Gminie [...] oraz Starostwie Powiatowym, w szczególności dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę przedmiotowej nieruchomości i zatwierdzeniem projektu budowlanego, które to dokumenty mogły mieć istotne znaczenie przy wydawaniu przedmiotowej decyzji. Poza tym strona wskazała na naruszenie art. 153 p.p.s.a., poprzez jego nie zastosowanie i nie zrealizowanie wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 831/2016), odnośnie wyjaśnienia w jaki sposób czynności prawne polegające na samej tylko zmianie sposobu użytkowania mają wpływ na wydanie decyzji odmownej w zakresie zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Strona zwróciła uwagę także na naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 88l ustawy Prawo wodne, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż sama tylko zmiana sposobu użytkowania budynku z rekreacyjnego na mieszkalny znacząco utrudni ochronę terenu przed powodzią lub zwiększy zagrożenie powodziowe, w sytuacji gdy przedmiotowa sprawa dotyczy jedynie wniosku o zmianę charakteru budynku z rekreacyjnego na mieszkalny i jako taka nie spowoduje wzrostu i zagrożenia dla życia i zdrowia osób, w szczególności, iż wnioskodawcy nie zamierzają |budować na przedmiotowej nieruchomości żadnych dodatkowych budynków ponad te, które obecnie się na niej znajdują oraz naruszenie art. 88l ustawy Prawo wodne, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż sama zmiana sposobu użytkowania budynku z rekreacyjnego na mieszkalny stanowi "robotę" lub "czynność" utrudniającą ochronę przed powodzią lub zwiększającą zagrożenia powodziowe, skoro wykładania językowa prowadzi do wniosku, iż przepis niniejszy odnosi się do działań o charakterze faktycznym, materialnym, które zmierzać mają do zmiany lub rozbudowy budynku, do którego konieczne jest wykonanie czynności czy też robót. Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak i o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Skarżący opisał istniejącą zabudowę znajdują się wokół jego działki, jak i wskazał, że przy rzece znajduje się wał, a jego działka położona jest 6 metrów wyżej niż lutro wody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U z 2018. poz. 2107) kontrola działalności administracji publicznej przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a".). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów, ustalonych na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd wyrokiem z 13 lipca 2016 r., IV SA/Wa 831/16 uchylił poprzednią decyzję Prezesa z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w toku postępiania Skarżący podnosili, jakoby legalizacja obiektu, jako mieszkalny, nie zaś rekreacyjny, nie wiązała się z potrzebą podejmowania robót czy wykonywania czynności (poza czynnością prawną – dokonania zgłoszenia). Sąd zwrócił uwagę, że w takim przypadku zakaz, zakreślony w art. 88l ustawy Prawo wodne nie miałby w ogóle zastosowania w sprawie. Co za tym idzie, nie znajdowałoby podstaw prawnych orzekanie w przedmiocie odstępstwa o zakazu. Dalej Sąd podniósł, że Skarżący wywodzili, jakoby zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania było wyłącznie w danym przypadku formalnością. Nie można a priori wykluczyć, że jest tak rzeczywiście. Nie sposób też wykluczyć, że - w danym przypadku – budynek, spełniający w istocie, zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, wymagania przepisane mieszkalnym, został zrealizowany jako rekreacyjny. W takich okolicznościach nie można uznać, jakoby samo zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu stanowiło robotę lub czynność, w rozumieniu art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, a więc było objęte ustawowym zakazem. Organ w tej kwestii nie zajął stanowiska. Stąd nie można uznać, aby sprawa została prawidłowo wyjaśniona. Wobec powyższych uwag Sąd przyjął, że organ odwoławczy uchybił zasadom określonym w art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a. Stosownie do brzmienia art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu tracą moc, gdy przepisy prawa uległy zmianie. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych. Należy wskazać, że zdaniem Sądu organ zrealizował wytyczne wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 lipca 2016 r. wykazując, że zmiana sposobu użytkowania obiektu rekreacyjnego na mieszkalny utrudni ochronę przed powodzią lub zwiększy zagrożenie powodziowe w myśl art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. Co uzasadnia - wbrew zarzutom skargi – stwierdzenie braku naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. Jednak z uwagi na pojawienie się nowej okoliczności faktycznej dotyczącej usytuowania wału przeciwpowodziowego, która może wpłynąć na kwestię utrudniania bądź nie zarządzania ryzykiem powodziowym, a która nie była przedmiotem rozważań Sądu w poprzednim wyroku i może mieć – na co poniżej wskazano - wpływ na wynik sprawy, należało zaskarżoną decyzję uchylić. Zgodnie z art. 88l usta. 1 ustawy Prawo wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe. Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym (art. 88l ust. 2). Dodatkowo należy zauważyć, że dyrektor dla stwierdzenia czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią może zasięgnąć opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej (art. 88l ust. 3 ustawy). Należy wskazać, że zwolnienie od zakazu wynikającego z art. 88l ust. 1 ustawy ma charakter wyjątku od zasady, iż na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią istnieje zakaz zabudowy, a zatem przesłanki tego zwolnienia muszą być interpretowane ściśle. W ocenie Sądu, mając na uwadze materiał zgromadzony w sprawie, ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie, organ odwoławczy uchybił przepisom postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem wszystkich okoliczności faktycznych, które mogą mieć wpływ na ocenę przesłanki "nie utrudniania ochrony przed powodzią" istotnej dla wyniku sprawy. Organ nie ustalił w sposób przekonywujący okoliczności istnienia bądź nie w pobliżu działki skarżącego wału przeciwpowodziowego. Okoliczność ta jest natomiast istotna w kontekście przesądzenia, czy zachodzi - określona w art. 88l ust. 2 ustawy - możliwość zwolnienia przez dyrektora od zakazu, w sytuacji gdy nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. W tym zakresie organ odwoławczy ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że "jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z celem zarządzania ryzykiem powodziowym". Należy wyjaśnić, że można zwolnić od zakazu, o którym mowa w ust. 1 art. 88l ustawy dopiero wówczas, gdy zostanie wykazane, że zmiana sposobu użytkowania nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym. W tym kontekście i z uwagi na nową okoliczność powołaną przez Stronę kwestia ta wymaga wyjaśnienia. Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja ma charakter rozstrzygnięcia szczególnego i uznaniowego. Przede wszystkim wskazany wyżej przepis daje podstawę do zastosowania wyjątku od generalnego zakazu ustawowego lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia inwestycji w postaci budynku mieszkalnego nawet jeśli jest on powstał z przekształcenia budynku rekreacyjnego. Jak wszystkie zatem wyjątki przepis ten powinien być stosowany ściśle i rozważnie, co oznacza konieczność wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy i odniesienia się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przywołana norma przewiduje jedno kryterium, którego spełnienie daje możliwość uzyskania odstępstwa od ustanowionego ustawowo zakazu. Mianowicie, jeżeli taka lokalizacja nie utrudni ochrony przed powodzią. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja nosi cechy decyzji uznaniowej należy podnieść, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji przy wydawaniu decyzji, bowiem organ winien wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Organ przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu bądź odmowie wydania zwolnienia od zakazu jest obowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy została spełniona przesłanka określona w art. 88l ust. 2, jaką jest nie utrudnianie ochrony przed powodzią. W związku z tym, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy, które uwzględniając zasadę działania w zaufaniu do organów Państwa w myśl art. 8 i 11 k.p.a., powinny zostać Stronie wyjaśnione, Sąd uznał, że należy ponownie rozważyć podniesioną wyżej kwestię istnienia wału przeciwpowodziowego, który z uwagi na usytuowanie może wpłynąć w sposób istotny na ochrony przed powodzią. Przy czym należy zauważyć, że Sąd nie przesądza na tym etapie postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy o ewentualnym spełnieniu przez Stronę warunku uzyskania odstępstwa od zakazu. Jednak mając na względzie istniejące wątpliwości Strony i niewyczerpujące uzasadnienie w tym przedmiocie organu odwoławczego, należało ponownie podjąć czynności wyjaśniające. Tylko jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Zgodzić należy się z organem administracji, że warunki na jakich zostały usytułowane budynki w sąsiedztwie działki skarżących nie mają wpływu na wynik sprawy i nie są jej przedmiotem. Jednak z uwagi na ich lokalizacje i uwagi podnoszone w toku postępowania przez skarżących uzasadnione jest wyjaśnienie wszystkich wątpliwości zaistniałych w sprawie. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, czemu wyraz da w wyczerpującym stanowisku. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., do kosztów tych zaliczono wpis od skargi w kwocie 300 zł.