IV SA/Wa 2323/16

Dnia 29 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego [...] sp. z o. o. w [...] kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. (sygn. akt [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu i wjazdem, planowanej do realizacji na części działek o nr ew. [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. W dniu [...] kwietnia 2013 r. [...] wydał ww decyzję nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji. Z dniem [...] maja 2013 r. decyzja ta stała się ostateczna. Powyższa decyzja skierowana była do A. K., [...] a następnie decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2013 r. została przeniesiona na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. w organizacji z siedzibą w [...]. W dniu [...] września 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...] wystąpiła do Prezydenta [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem powyższej decyzji nr [...] wskazując jako podstawę prawną przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] Prezydent [...] orzekł o odmowie wznowienia postępowania, wskazując, iż nieruchomość stanowiąca własność wnioskodawcy nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, dla której przedmiotowa decyzja ustalała warunki zabudowy a nadto, iż Wspólnota Mieszkaniowa nie wykazała interesu prawnego. Na skutek rozpoznania wniesionego przez Wspólnotę zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...] stycznia 2015 r. (znak: [...]) uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...] wskazując na konieczność w pierwszej kolejności ustalenia czy wniosek o wznowienie postępowania złożony został z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Mając na uwadze powyższe wskazania Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] ponownie orzekł o odmowie wznowienia postępowania wskazując na przekroczenie ustawowego terminu przewidzianego art. 148 k.p.a. Wspólnota Mieszkaniowa po raz kolejny zaskarżyła rozstrzygnięcie organu, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. ponownie uchyliło postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, iż mimo obowiązku wykazania przez Wspólnotę daty, w jakiej dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, to jednak organ administracji nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie. Wspólnota wskazała bowiem na datę [...] sierpnia 2013 r., w której doręczono jej pismo Naczelnika Wydziału Realizacji Urbanistycznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego [...] z dnia [...] lipca 2013 r., w której dowiedziała się o wydaniu przedmiotowej decyzji, Prezydent zaś powyższej daty skutecznie nie podważył. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, dla odmowy wznowienia postępowania nie wystarczy podnieść, że strona miała możliwość dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę prawną do wznowienia a w sposób nie budzący wątpliwości należy wykazać kiedy i w jaki sposób taką wiedzę uzyskała. Prezydent [...] stwierdził, że Wspólnota Mieszkaniowa dużo wcześniej niż to deklaruje we wniosku, wiedziała o wydanej decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., przywołując na tę okoliczność daty, w których ukazały się informacje dotyczące jej wydania. Informacje te pochodziły z portalu społecznościowego Facebook/[...], strony internetowej [...] oraz serwisu [...]. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że niektórzy mieszkańcy budynku przy ul. [...] uzyskali kopię ww decyzji w trybie dostępu do informacji publicznej, zaś w dniu [...] czerwca 2013 r. miało miejsce posiedzenie Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska, w którym uczestniczyła m.in. D. M., mieszkanka bloku przy ul. [...], która sama wystąpiła o wznowienie postępowania a wzór wniosku udostępniła mieszkańcom budynku przy ul. [...]. Nadto jak wskazał, w dniu [...] lipca 2013 r. do Urzędu [...] wypłynęła petycja w sprawie utworzenia [...], pod którą podpisało się wiele osób ze [...], w tym członkowie Zarządu [...] z czego wynika, że już w lipcu [...] miała wiedzę na temat wydanej decyzji. Te okoliczności jednak, zdaniem organu odwoławczego, nie są wystarczające dla jednoznacznego określenia rzeczywistej daty powzięcia przez Wspólnotę Mieszkaniową ww wiadomości. Wobec powyższego SKO w [...] stwierdziło, że Prezydent [...] rozpoznał niniejszą sprawę z obrazą art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, stąd konieczność ponownego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania przez organ I instancji. Skarżąca [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w dniu [...] sierpnia 2016 roku (prezentata sądu) wystąpiła do tut. Sądu ze skargą na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 lipca 2016 r. zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...] nie uchybiła terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że wniosek wniesiony został z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Wobec powyższego Spółka wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w całości; 2. zasądzenie na rzecz Skarżącej od organu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym według norm prawem przepisanych. Samorządowe kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszym etapie tego postępowania organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a., a także czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna drugi etap postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Jeżeli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania, organ administracji wydaje postanowienie odmawiającą wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a). Termin do złożenia żądania wznowienia postępowania zaczyna bieg od dnia dowiedzenia się przez stronę w jakikolwiek sposób o istnieniu kwestionowanej decyzji. Zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę, organ administracji zaś swobodnie ocenia dowody w tej mierze. Nie jest wystarczające uprawdopodobnienie złożenia wniosku o wznowienie postępowania w powyższym ustawowym miesięcznym terminie. W przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a., organ administracji jest zobowiązany do wydania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W ocenie Sądu, SKO w [...] uchybiło przepisowi art. 138 §2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie miała miejsca. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której istnieje dopuszczalność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Są to: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wynika zatem, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Zatem w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodzi, jak w sprawie niniejszej, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co upoważnia organ odwoławczy do podjęcia innych rozstrzygnięć, określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w tym przepisie. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Wobec takiego uregulowania ustawowego określony w art. 138 § 2 K.p.a. rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jest dopuszczalny tylko wyjątkowo. Wydanie, zatem decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy niezasadnie przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Należy mieć na uwadze, że postępowanie wszczęte wnioskiem o wznowienie postępowania toczy się w "fazie pierwszej" od dnia [...] września 2013 roku tj. prawie cztery lata. W powyższym okresie Samorządowe Kolegium, rozpoznając kilkukrotnie wnoszone do niego zażalenia na wydawane przez organ I instancji postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn formalnych (w tym uchybienie ustawowemu miesięcznemu terminowi wniesienia przedmiotowego wniosku), nie podjęło żadnych czynności celem jednoznacznego wyjaśnienia czy takie uchybienie w istocie miało miejsce. Z jednej strony Kolegium wskazuje obowiązek strony, która musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia, co strona czyni, z drugiej jednak wskazuje na konieczność niezależnego od strony zbadania przez organ administracji publicznej tej okoliczności, gdyż nie jest on zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie jej ustalenia i również w tym zakresie Prezydent przedstawia swoje stanowisko. Należy bowiem pamiętać, iż Prezydent wbrew twierdzeniom SKO w [...], wskazał kiedy Wspólnota mogła skutecznie dowiedzieć się o fakcie wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Zatem mając taką wiedzę, organ odwoławczy samodzielnie winien był rozstrzygnąć, czy w istocie strona uchybiła czy też nie powyższemu terminowi. Prezydent przedstawił stosowne dowody na poparcie swojego stanowiska, w tym przywołując, na okoliczność powzięcia przez Wspólnotę wiedzy o wydaniu ww decyzji daty, w których ukazały się do publicznej wiadomości informacje dotyczące wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Nie zgadzając się natomiast ze stanowiskiem organu I instancji organ odwoławczy winien był konkretnie wskazać czym, w swoim toku rozumowania, organ uchybił bądź też wskazać co organ I instancji powinien był dodatkowo zbadać aby wszelkie wątpliwości zostały wyeliminowane. Przekazując natomiast po raz kolejny sprawę do ponownego rozpatrzenia Kolegium ograniczyło się do lakonicznego stwierdzenia, iż Prezydent [...] rozpoznał niniejszą sprawę z obrazą art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa. i nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. To rolą organu odwoławczego jest wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i co jeszcze należy wyjaśnić a nadto, mając również na uwadze długotrwałe postępowanie przeczące zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, powzięte wątpliwości rozstrzygnąć także we własnym zakresie (art. 136 kpa.). Rozpoznając zatem ponownie wniesione zażalenie organ odwoławczy samodzielnie, w oparciu o już zgromadzony materiał dowodowy, bądź w sytuacji kiedy uzna to za konieczne, mając na uwadze treść przepisu art. 136 kpa., w drodze jego uzupełnienia, ustali czy przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania czyni zadość względom formalnym, w tym czy został przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] złożony w ustawowo przewidzianym terminie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww ustawy w punkcie drugim sentencji wyroku.