IV SA/Wa 2324/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant ref. staż. Magdalena Domagała, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] reprezentowanej przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] w przedmiocie warunków przyłącza do gminnej sieci wodociągowej stwierdza nieważność uchwały w całości. Rada Gminy w [...], działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 151, poz. 716) w dniu [...] czerwca 1998 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia warunków przyłącza do gminnej sieci wodociągowej, której § 4 został następnie zmieniony uchwałą Rady z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] w ten sposób, że zmieniono wysokość opłaty z 25-krotnej na 50-krotną średniej ceny żyta przyjmowanej do naliczenia podatku rolnego, określonej przez Prezesa GUS za wydanie decyzji o warunkach technicznych podłączenia do wodociągu dla właścicieli nieruchomości objętych gminną siecią wodociągową, którzy nie przyłączyli się do wodociągu wiejskiego w dacie jego budowy. Następnie uchwałą z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Rada Gminy [...] uchyliła uchwałę nr [...] zmienioną uchwałą [...]. Prokurator Rejonowy w [...] w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. sygn. akt [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe uchwały: z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] i z dnia [...] listopada 2001 nr [...], zarzucając im istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 2, art. 7 i art. 84 w zw. z art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzania ścieków (Dz. U. Nr 151, poz. 716 – uchylonego w dniu 1 stycznia 2002 r.) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego i ustalenie bez podstawy prawnej w § 1 uchwały z dnia [...] czerwca 1998 r. opłaty określonej jako udział własny dla właścicieli nowych budynków za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej w eksploatacji urządzeń wodociągowych i sieci wodociągowej, w § 4 uchwały – opłaty za wydanie decyzji o warunkach technicznych podłączenia do wodociągu dla właścicieli nieruchomości objętych wodociągiem w latach poprzednich, którzy nie przyłączyli się do wodociągu wiejskiego, w § 2 – uzależnienie podania warunków przyłącza do sieci wodociągowej od uiszczenia opłaty określonej w § 1 uchwały, a w § 1 uchwały z dnia [...] kwietnia 2001 r. zmieniającej tę uchwałę skreślającej dotychczasowy zapis § 4 i nadającej mu nowe brzmienie ustalenie opłaty za wydanie decyzji o warunkach technicznych podłączenia do wodociągu dla właścicieli nieruchomości objętych gminną siecią wodociągową, których nie przyłączyli się do wodociągu wiejskiego w dacie jego budowy. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że Rada Gminy, podejmując zaskarżone uchwały nakładające na mieszkańców gminy świadczenie publiczne, uczyniła to bez podstawy prawnej i upoważnienia ustawowego. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne, ponieważ w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących, w tym do ustalania opłat związanych z przyłączeniem się do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Podnosząc wskazane zarzuty Prokurator wniósł, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] uznała skargę co do zasady, przy czym wskazała, że stwierdzenie nieważności powinno dotyczyć wyłącznie części, tj. w zakresie § 4 uchwały z dnia [...] czerwca 1998 r., zaś w pozostałym zakresie wniosła o oddalenie skargi. Jednocześnie pozostawiła do uznania Sądu stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] listopada 2001 r. Podała, że uchwały zostały już uchylone i nie są wykonywane. Na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) Przewodnicząca Wydziału zarządziła rozdzielenie skarg wniesionych na uchwały z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] i z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...]. Skargi zostały zarejestrowano odpowiednio pod sygn. akt IV SA/Wa 2324/19 i IV SA/Wa 2323/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...]. Fakt utraty mocy zaskarżonej uchwały z powodów wskazanych w odpowiedzi na skargę, tj. z powodu uchylenia przez Radę uchwały, nie mógł mieć znaczenia dla dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały, a zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia, że uchylenie uchwały czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez organ gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., W 5/94, zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z dnia 14 lutego 1994 r., K 10/93, Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Organy gminy nie mają kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały, ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Uchylenia uchwały nie można więc utożsamiać ze skutkami wynikającymi ze stwierdzenia nieważności uchwały oraz z bezprzedmiotowością postępowania sądowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała nakłada obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i uzależnia przyłączenie się od wniesienia opłaty. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały zostali określeni generalnie, a nie imiennie. Zaskarżona uchwała stanowi więc akt prawa miejscowego, dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Sąd podziela zarzuty skargi odnoszące się do bezprawnego, tj. pozbawionego podstawy prawnej obciążenia osób ubiegających się o przyłączenie do sieci wodociągowej opłatą za przyłączenie się do niej oraz uzależnienie wydania decyzji o warunkach technicznych podłączenia się do wodociągu dla właścicieli nieruchomości objętych wodociągiem w latach poprzednich, którzy nie przyłączyli się do wodociągu wiejskiego, od uprzedniego uiszczenia określonej opłaty. Zgodnie z powołanym art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 poz. 506 z późn. zm.), który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że podjęcie uchwały bez wyraźnego upoważnienia ustawowego było i jest niedopuszczalne. Wprawdzie sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy, jednakże nałożenie na organ obowiązku realizacji określonych zadań samo w sobie nie oznacza udzielenia kompetencji do ich realizacji, jeżeli nie ustanowiono odpowiedniej normy kompetencyjnej. Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy, nie wynika kompetencja dla organu gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać. Ten rodzaj wykładni rozszerzającej nie jest dopuszczalny przy interpretacji przepisów upoważaniających do nakładania na obywateli określonych obowiązków, w tym opłat. Upoważnień do ograniczania praw obywateli nie można domniemywać. Tym bardziej, że rada gminy może stanowić o opłatach za rzeczywiste, a nie potencjalne korzystanie z urządzeń. Żądanie opłaty za usługi potencjalne jeszcze nie świadczone przez gminę jest niedopuszczalne. Powołanych w uchwale przepisów, na podstawie których została podjęta inkryminowana uchwała, nie można w żadnym względzie uznać za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Przepisy te nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej. Opłaty mogą być jedynie ustalonymi należnościami stanowiącymi ekwiwalent za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Tymczasem właśnie taki charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Warunkiem bowiem przyłączenia się do sieci wodociągowej jest jej uprzednie uiszczenie. Stąd ten element przymusu w jej uiszczeniu czyni ją daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą polegającą na przyłączeniu do sieci. Opłata ta została ustalona w stałej wysokości, niezależnej od rzeczywistych kosztów budowy sieci, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W tej sprawie nie można uznać opłaty "przyłączeniowej do sieci" za świadczenie dobrowolne. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Ustanawiając na podstawie przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym [w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.)] akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego. Jednorazowa opłata za podłączenie do istniejącej gminnej sieci wodociągowej nie ma charakteru świadczenia podatkowego, gdyż nie jest w świetle prawnym opłatą przymusową. Tymczasem opłata przyłączeniowa wynikająca z zaskarżonej uchwały ma cechy narzuconej mieszkańcom daniny publicznej wprowadzonej przez gminę, nie można więc mówić o dobrowolności opłaty z tytułu podłączenia do istniejącej gminnej sieci wodociągowej. Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie przyjmuje, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich [zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95 (OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80) i wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 maja 1996 r., sygn. akt I SA/Łd 65/96; z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96 i z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00]. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje organów gminy, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma bowiem wyraźnego upoważnienia ustawowego do podjęcia tego rodzaju uchwały (art. 40 ust. 1), nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4). Również z żadnych innych norm prawnych nie wynika upoważnienie dla rady gminy do nakładania na odbiorców usług obowiązku uiszczania opłat związanych z przyłączeniem nieruchomości do sieci wodociągowej. Możliwość nakładania na obywateli dodatkowych obciążeń finansowych wynikać musi jednoznacznie z udzielonego radzie gminy upoważnienia, a podstawy takiej – w odniesieniu do przedmiotowych opłat – nie ma również ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawach szczegółowych. Oczywiste jest również, że podstawą do ustalenia takich opłat nie może być upoważnienie wprowadzone w innej uchwale rady gminy. Upoważnienie takie musi mieć bowiem rangę ustawy (art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 w zw. z art. 217 Konstytucji RP). Reasumując, w ocenie Sądu nie istniała podstawa prawna do ustalenia w zaskarżonej uchwale obowiązku ponoszenia opłat związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowej. Żaden bowiem z przepisów ustawy nie upoważniał i nie upoważnia rady gminy do ustalenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Rada przekroczyła więc w tym zakresie przyznane jej ustawą kompetencje, co narusza również zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym). Zaskarżona uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Mając na uwadze, że w istocie zaskarżona uchwała w całości koncentruje się na kwestii korzystania z wodociągu gminnego i opłat z tytułu przyłączenia się do niego, należało w całości stwierdzić jej nieważność, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozostawienie w obrocie prawnym pozostałych zapisów uchwały (§ 3 i § 5) nie korespondowałoby ze wskazaną w jej treści podstawą prawną. Skutkiem niniejszego wyroku, w razie jego uprawomocnienia się, będzie wyeliminowanie z obrotu prawnego, z mocą wsteczną, wszelkich postanowień tej uchwały.