IV SA/Wa 2328/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi E. K. i T. S. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy - oddala skargę - Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku hydroforni na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z jego zabudową (o część garażową, kotłownię i pomieszczenie gospodarcze) na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb W. , gmina [...] . Po rozparzeniu zażalenia wniesionego przez inwestorów na powołane postanowienie organu pierwszej instancji Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r.s Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wywiódł, że teren na którym planowana jest inwestycja jest obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Wskazano, iż działka nr [...] zlokalizowana jest na obszarze tzw. polderu [...], położonego w górnej części doliny K.. Obszar tej doliny jest miejscem, pełniącym funkcje ochronne przed gwałtownymi wezbraniami. Ponieważ polder [...] posiada inny sposób napełniania i opróżniania niż powszechnie przyjmuje się dla polderów, w ocenie orzekającego organu, nie ma możliwości wyłączenia go spod zalewu, gdyż nie pozwalają na to istniejące urządzenia wpustowe i spustowe. Podniesiono, iż woda wlewa się samoczynnie na teren tzw. polderu [...], w tym na działkę nr [...], przez przelew wałowy górny i dolny, już przy stanach niższych niż 1% w rzece W. . Organ podniósł, iż według dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy mapy, rzędne terenu w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji kształtują się na wysokości ok. 80,7 - 81,6 m n.p.m. Zgodnie natomiast ze "Studium określającym granice bezpośredniego zagrożenia powodzią dla zlewni rzeki W. ", rzędne wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat dla rzeki W. w km 396+000- tj. w regionie przewału górnego tzw. polderu [...], wynosi ok. 83 m n.p.m., a w km 388+000 w rejonie przewału dolnego ok. 81,3 m n.p.m. Organ odwoławczy stwierdził, że działka inwestycyjna, zlokalizowana na tzw. polderze [...] , może zostać zalana ponad metrową warstwą wody, gdyż polder jest zalewany, gdy poziom wody w korycie rzeki W. osiągnie rzędną 82 m n.p.m.. W konsekwencji - zdaniem organu- może nastąpić zniszczenie planowanej inwestycji. Mając zatem na uwadze głębokość zalewu wód powodziowych w strefie wysokiego ryzyka, brak było podstaw do dopuszczenia do dalszej rozbudowy, a tym bardziej do zmiany sposobu użytkowania hydroforni na budynek mieszkalny, bowiem mogłoby to spowodować dodatkowe niebezpieczeństwo dla zdrowia i mienia nie tylko inwestora, ale i mieszkańców okolicznych terenów. Zdaniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, w razie powodzi, mogą wystąpić znaczne trudności w prowadzeniu akcji ratunkowej, bowiem teren może zostać zalany do wysokości 2,3 m. Ponadto organ odwoławczy wywiódł, że w przypadku wystąpienia powodzi może zostać zalana również droga powiatowa oraz działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] , na których ustanowiono służebność przejazdu i przechodu do działki inwestycyjnej, bowiem znajdują się one poniżej poziomu wody, tj. 82 m n.p.m., którego przekroczenie rodzi prawdopodobieństwo zalania tych terenów. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zwrócił również uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy nie precyzuje, czy odprowadzanie ścieków z planowanej inwestycji odbywać się będzie za pomocą kanalizacji ogólnodostępnej, czy przydomowej oczyszczalni ścieków. Ta okoliczność w ocenie organu ma istotne znaczenie, bowiem zgodnie z § 34 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz, 690 ze zm.), zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych nie mających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. Ze względu na ryzyko wystąpienia powodzi na omawianym obszarze oraz mając przede wszystkim na uwadze bezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi oraz ich mienia, organ odwoławczy uznał, że należy utrzymać w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na okoliczność, iż toczyło się przed nim postępowanie dotyczące zażalenia T. S. na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie zwrotu wniosku o ustalenie wysokości odszkodowania w związku z zalaniem gruntów nr ewidencyjny [...], [...] i [...], leżących w granicach polderu [...], będących własnością skarżących. E. K. i T. S. zaskarżyli postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie art.2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Skarżący oparli skargę na zarzucie, iż orzekające w sprawie organy odmówiły uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji powołując się na lokalizację tej inwestycji na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego, a innemu podmiotowi wydano pozytywną decyzję o pozwoleniu na budowę dla inwestycji położonej na tym samym obszarze, tj. w granicach polderu [...] . Takim działaniem, zdaniem skarżących, orzekające organy naruszyły przepisy ustawy zasadniczej, a w szczególności zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, zasadę ochrony prawa własności oraz zakaz dyskryminowania w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym z jakichkolwiek przyczyn. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2013 r. skarżący podtrzymując zarzuty przedstawione w skardze oświadczyli, iż są świadomi, że polder [...] w razie powodzi może być zalany, jednak nie zgadzają się z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym postanowieniu, bowiem utworzenie przedmiotowego polderu nie było konsultowane z obywatelami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowiły art. 53 ust. 4 pkt 11 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej powoływanej również jako upzp. Zgodnie z tymi przepisami decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do: a) przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, b) obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do treści art. 88d ust. 1 ustawy Prawo wodne dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego, sporządza się mapy zagrożenia powodziowego. Zgodnie zaś z art. 88d ust. 2 tej ustawy na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się w szczególności: 1) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego; 2) obszary szczególnego zagrożenia powodzią; 3) obszary obejmujące tereny narażone na zalanie w przypadku: a) przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowego, b) zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego, c) zniszczenia lub uszkodzenia budowli piętrzących, d) zniszczenia lub uszkodzenia budowli ochronnych pasa technicznego. Art. 88d ustawy Prawo wodne został do niej wprowadzony mocą art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 32, poz. 159 ze zm.), dalej powoływanej również jako ustawa nowelizująca. Zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy nowelizującej obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych uwzględnia się m.in. przy sporządzaniu decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Za obszary takie, w myśl wskazanego przepisu, uważa się: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Teren, objęty planowaną przez skarżących inwestycją (działka o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...]), znajduje się na obszarze tzw. polderu [...], położonym w górnej części doliny K. Teren tzw. polderu [...] jest obszarem, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest większe niż średnie i może występować częściej niż raz na 100 lat. Należy mieć na uwadze, iż zgodnie ze "Studium określającym granice bezpośredniego zagrożenia powodzią dla zlewni W. " rzędna wody o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat dla rzeki W. w km 399+000- tj. w rejonie przewału górnego tzw. polderu [...] , wynosi ok. 83 m n.p.m., a w km 388+000 w rejonie przewału dolnego ok. 81,3 m.n.p.m. Jak ustalił organ, woda na tzw. polder wlewa się samoczynnie, gdy poziom rzeki w W. osiągnie rzędną 82 m n.p.m., a przy przelewie dolnym 80,45 m n.p.m. Z załącznika mapowego do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż rzędne terenu przedmiotowej inwestycji wynoszą od 80,7 m n.p.m. do 81,6 m n.p.m. Oznacza to, że prawidłowe są ustalenia organu, iż woda samoczynnie wleje się na teren tzw. polderu [...] , w tym na działkę nr [...], już przy stanach niższych niż 1% w rzece W. . Mając na uwadze, iż strefa zalewania wodami powodziowymi rozciąga się na obszarze obejmującym również działkę inwestycyjną, słuszne jest stanowisko orzekających organów, że może dojść do zniszczenia planowanej inwestycji, jak i obiektów budowlanych położonych w jej otoczeniu. W konsekwencji prawidłowy jest wywód Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, że dalsza rozbudowa, a tym bardziej zmiana sposobu użytkowania hydroforni na budynek mieszkalny, spowodować może dodatkowe niebezpieczeństwo dla zdrowia i mienia zarówno skarżących, jak i mieszkańców okolicznych terenów; zagraża zatem wartościom, do ochrony których zobowiązane są organy administracji przy kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego (art. 88k ustawy Prawo wodne). Wbrew twierdzeniu skarżących, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawiono wyczerpujące, a zarazem prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Działaniu organów administracji nie można też przypisać znamion dowolności ani uznaniowości, czego starają się dowieść skarżący. Wbrew ich twierdzeniu organy administracji nie oparły odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na "stopniu zamożności inwestorów", a na prawidłowo powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przepisach prawa. Stosownie do treści art. 88a ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne, ochrona przed powodzią jest zadaniem organów administracji rządowej i samorządowej, a ochronę tę prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym. Zgodnie z art. 88k tej ustawy, ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych (pkt 1). Odnosząc się wreszcie do podnoszonej przez skarżących kwestii realizowania obiektu budowlanego na obszarze tzw. polderu [...] (uzyskanie pozwolenia na budowę przez innego inwestora), należy stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, iż zobowiązany był do rozpatrzenia sprawy skarżących na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w sposób indywidualny i niezależny od innych postępowań. Skarżący nie wykazali w żaden sposób, że organ administracji uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim samym stanie faktycznym. Nawet jednakże, gdyby taka sytuacja miała miejsce, to postanowienie takie nie mogłoby determinować rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, bowiem należycie przeprowadzone postępowanie administracyjne doprowadziło do prawidłowego i odpowiednio uzasadnionego ustalenia, że brak jest możliwości uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Konkludując Sąd stwierdza, że ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu należycie wyjaśniono wszystkie istotne kwestie, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest przekonujące. Wobec tego zarzuty zawarte w skardze należało uznać za niezasadne. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.