IV SA/Wa 2328/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie IV SA/Wa 2328/15 UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia W. W. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] lutego 2015 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w jednej bryle w zabudowie wolnostojącej wraz z przyłączami oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce o nr ew. [...] w obrębie B., gmina S., położonej na terenie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]" oraz obszarach Natura 2000: "[...]" i "[...]". W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. Wójt Gminy S. zwrócił się o uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody dla projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...]lutego 2015r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji stwierdził, że realizacja przedsięwzięcia naruszy § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Nr [...]Wojewody W. z dnia [...]sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]", bowiem realizacja inwestycji spowoduje przekształcenie obszaru o charakterze gruntów ornych na grunty budowlane, w związku z czym zostanie dokonana zmiana aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowej działki. Jednocześnie organ uznał, że nie są spełnione przesłanki zawarte w przepisie § 3 ust. 3 w/w rozporządzenia. Organ odwoławczy ustalił, że teren inwestycji, stanowiący działkę nr ew. [...], obręb B., położony jest w trzech obszarach chronionych, tj. na terenie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]", jak również w obszarach Natura 2000: "[...]" ([...]) i "[...]\" ([...]) mającym znaczenie dla Wspólnoty. Na terenie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego obowiązuje Rozporządzenie Nr [...] Wojewody W. z dnia [...]sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]". W § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia został wprowadzony katalog zakazów, określających niedozwolone działania na terenie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]". Organ podniósł, że planowany proces inwestycyjny, niezależnie od stopnia wpływu na cele ochrony "[...]", nie może wiązać się z naruszeniem któregokolwiek z zakazów. Organ wskazał, że teren działki nr ew. [...]stanowi użytek rolny oznaczony w ewidencji symbolem RIVa i RVI, a planowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia zabudowy siedliska rolnego. Ocenił, że realizacja obiektu budowlanego na przedmiotowej działce będącej gruntem rolnym, w szczególności wiąże się z faktyczną zmianą sposobu użytkowania ziemi, albowiem wszelka działalność budowlana z istoty swej powoduje określone zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów. Oznacza to, że realizacja inwestycji będzie wiązała się z przekształceniem dotychczasowego gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową. Fakt zmiany sposobu użytkowania ziemi o charakterze użytku rolnego na grunt o charakterze mieszkaniowym powoduje, że jest ona niezgodna z § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia, mimo że nie spowoduje zmiany sposobu użytkowania na całości obszaru "[...]". W ocenie organu nie zostały spełnione warunki umożliwiające zastosowanie odstępstwa od powyższego zakazu. Zgodnie z § 3 ust. 3 w/w rozporządzenia zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Teren inwestycji nie jest położony w zwartej zabudowie wsi. Z rysunku Studium (zał.nr 2) uchwalonego uchwałą Nr[...] Rady Gminy S. z dnia [...]sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia zamiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. działka nr ew. [...]położona jest w strefie obszaru o dominującej funkcji turystyznej – Szlak K., który tworzą m.in. tereny wokół ciągu jezior: L., K., D. (działka nr ew. [...] położona jest nieopodal jeziora D.), na terenie wyszczególnionym jako tereny wielofunkcyjnego rozwoju objęte granicami skupionej zabudowy wsi. Zdaniem organu pojęcie "zwartej zabudowy" nie może zostać zrównane z pojęciem "zabudowy skupionej". Istniejąca zabudowa na działkach sąsiadujących nie jest zwarta, a odległości pomiędzy budynkami wynoszą od 50 do 130 – 140 m. W ocenie organu nie można uznać, że realizacja planowanej inwestycji będzie stanowić uzupełnienie zwartej zabudowy mieszkaniowej. Projektowana inwestycja nie mieści się w odstępstwach wskazanych w art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. W.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. § 3 ust. 1 i 7 rozporządzenia nr [...]Wojewody W. z dnia [...]sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Jeziora S." polegające na uznaniu, że naruszenie zakazów nie jest warunkowane stopniem zniszczenia elementów przyrodniczych, skalą przeprowadzonych działań czy wpływem na cel ochrony zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do przeciwnych wniosków, - sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na błędnym przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym nie występują okoliczności umożliwiające odstępstwo od zakazu przewidzianego w § 3 ust. 3 rozporządzenia nr [...]Wojewody W. z dnia [...]sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Jeziora S." wskazując na to, że istniejąca zabudowa na działkach sąsiadujących z działką skarżącej nie jest zwarta i dlatego realizacja planowanej inwestycji na jej działce nie uzupełnia zwartej zabudowy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie do ponownego rozpoznania Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że - działka położona jest na terenie wielofunkcyjnego rozwoju objętego granicami skupionej zabudowy. Za skupioną zabudowę uważa się zabudowę mającą charakter luźniejszy i istnieje możliwość jej uzupełniania bez większych problemów, W pobliżu posadowione są budynki o tożsamych uwarunkowaniach zabudowy objętych terenem chronionym. Teren jest w pełni zurbanizowany, wobec tego inwestycja stanowiłaby dopełnienie istniejącej już infrastruktury. Decyzja stanowi wybiórcze potraktowanie sytuacji skarżącej w oderwaniu od wcześniejszych decyzji zezwalających na posadowienie na terenie chronionym budynków mieszkalnych, - w rozumieniu zaskarżonego postanowienia każda ingerencja w przedmiot ochrony ma prowadzić przede wszystkim do uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby i zmiany sposobu użytkowania ziemi. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić czemu daje wyraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. (sygn.. akt IV SA/Wa 1022/09) zgodnie z którym zmiany sposobu użytkowania ziemi nie można utożsamiać ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto zakazy wynikające z rozporządzenia Wojewody nie mają charakteru bezwzględnego, wobec tego nie każde działanie służące realizacji celu budowlanego prowadzi ze swojej istoty do uszkodzenia lub przekształcenia obszaru czy uszkodzenia gleby. Rada Gminy S. w planie przestrzennego zagospodarowania terenu w obrębie którego położona jest działka nr ew. [...] dopuściła inwestycję budowy budynku mieszkalnego, - analiza uzasadnienia prowadzi do uprawnionego poglądu, że zawarta w nim argumentacja jest miejscami wewnętrznie sprzeczna, a przy tym określonym pojęciom rzutującym na treść rozstrzygnięcia została nadana nieuprawniona treść (organ utożsamił pojęcie zmiany sposobu użytkowania ziemi ze zmianą przeznaczenia gruntu). Ponadto organ dokonał interpretacji przepisów stosując wykładnię rozszerzającą działając na niekorzyść sytuacji prawno – faktycznej skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć tylko niektóre z podniesionych w niej zarzutów sąd uznał za trafne. W niniejszej sprawie organy I i II instancji dokonały wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania tych przepisów i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji rozpoznając przedmiotową sprawę prawidłowo ustalił stan faktyczny. Teren inwestycji, stanowiący działkę nr ew. [...], obręb B., położony jest w trzech obszarach chronionych, tj. na terenie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Jeziora S.", jak również w obszarach Natura 2000: "[...]" ([...]) i "[...]" ([...]) mającym znaczenie dla Wspólnoty. Na terenie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego obowiązuje Rozporządzenie Nr [...]Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]". Obecnie teren działki nr ew. [...] stanowi użytek rolny oznaczony w ewidencji gruntów symbolem RIVa i RVI. W sąsiedztwie planowanej inwestycji, na innych działkach znajduje się zabudowa lub jest w trakcie realizacji. Na działce nr ew. [...] brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Teren planowanej inwestycji nie jest położony w zwartej zabudowie wsi. Z rysunku Studium (zał.nr 2) uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia zamiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., działka nr ew. [...] położona jest w strefie obszaru o dominującej funkcji turystycznej – Szlak K., który tworzą m.in. tereny wokół ciągu jezior: L., K., D. (działka nr ew. [...] położona jest nieopodal jeziora D.), na terenie wyszczególnionym jako tereny wielofunkcyjnego rozwoju objęte granicami skupionej zabudowy wsi. Tak ustalony stan faktyczny nie jest sporny. Organ odwoławczy odmowę uzgodnienia warunków zabudowy planowanej inwestycji oparł na zakazie wynikającym z prawa miejscowego ustanowionym w § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Dokonując analizy powyższego przepisu uznał, że planowana inwestycja zabudowy mieszkaniowej w ustalonym stanie faktycznym naruszy wskazany w § 3 ust.1 pkt 7 zakaz, bowiem doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi. Należy zauważyć, że art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wymienia katalog zamknięty zakazów, które mogą być wprowadzone w zespole przyrodniczo – krajobrazowym. W dopuszczalnym do zastosowania katalogu zakazów nie wprowadzono zakazu budowy obiektów budowlanych. Dlatego też § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia Wojewody W. również nie wprowadza bezwzględnego zakazu zabudowy ustanawiając zakazy, które mają służyć celowi jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych dla zespołu "[...]". Niewątpliwie § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia wprowadza zakaz działań na terenie zespołu parkowo – krajobrazowego prowadzących do zmiany użytkowania ziemi. Organy I i II instancji zatem prawidłowo oceniły, że realizacja obiektu budowlanego na przedmiotowej działce będącej gruntem rolnym, w szczególności wiąże się z faktyczną zmianą sposobu użytkowania ziemi, albowiem wszelka działalność budowlana z istoty swej powoduje określone zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów. Zmiana ta będzie wiązała się z przekształceniem dotychczasowego sposobu użytkowania gruntu w grunt od zabudowę mieszkaniową. Zważywszy na to, że teren inwestycji został sklasyfikowany jako użytek rolny, Sąd podziela stanowisko organu, że w takim przypadku lokalizacja inwestycji budowlanej spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, gdyż grunt stanowiący użytek rolny, który dotychczas nie jest zabudowany zostanie zmieniony przez wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej i będzie służył inwestorowi jako miejsce zamieszkania nie związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Mimo więc braku generalnego zakazu zabudowy wynikającego zarówno z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jak i § 3 ust. 1 rozporządzenia Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., ograniczenie tego prawa następuje pośrednio, właśnie przez obowiązywanie zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi i zdaniem sądu jedynie z tej przyczyny. Z uwagi na to, że teren inwestycji stanowi użytek rolny, zasadnie organ rozważał ten aspekt zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym prawem miejscowym. Jednak jak słusznie zarzuca skarżąca § 3 ust. 3 w/w rozporządzenia przewiduje wyjątek od przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 7 zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi. Wyjątek ten stanowi, że zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Niewątpliwie więc przepis ten wprowadza rozwiązanie umożliwiające prowadzenie inwestycji budowlanych na terenie chronionym, nawet w sytuacji występowania przesłanki pośrednio ograniczającej prawo zabudowy w takim terenie. Oczywiście odstępstwo to ograniczone jest do sytuacji ściśle określonych w przepisie, a więc ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszaru zwartej zabudowy wsi, albo uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. W ocenie sądu skarżąca słusznie zarzuca, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni tego przepisu wnioskując i wywodząc, że w ustalonym stanie faktycznym nie występuje okoliczność umożliwiająca zastosowanie określonego w przepisie odstępstwa. Zdaniem sądu omawiany przepis określa dwie niezależne od siebie sytuacje, w których prawo zabudowy zostaje jednak dopuszczone na chronionym terenie, mimo spełnienia przesłanki negatywnej ograniczającej zabudowę. Obszar zwartej zabudowy określony w studium, z natury rzeczy stanowi obszar związany z rozwojem zabudowy dla zamieszkującej go ludności, realizujący cel skupienia zabudowy przez jej uporządkowany rozwój w ramach tego terenu. W drugiej określonej w przepisie sytuacji założeniem jest realizacja celu jakim jest skupienie zabudowy, a więc z pewnością ze względów logicznych dotyczy ona prawa zabudowy na innym terenie niż teren zwartej zabudowy wsi, stąd wprowadzone kryterium "uzupełnienia" istniejącej już zabudowy. "Ta druga przesłanka ma służyć realizacji celu skupienia zabudowy, który przecież już występuje z założenia na terenie zwartej zabudowy miast i wsi, a więc w sensie urbanistycznym nie wymaga uzupełnienia" (tak NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn.. akt II OSK 1775/11 w odniesieniu do rozporządzenia Wojewody W. z dnia [...]listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego [...]zawierającego zbliżoną normę prawną). W ocenie sądu wykładnia językowa tego przepisu nie jest wystarczająca do odczytania obowiązującej normy prawnej w zakresie dopuszczalności zabudowy, gdyż celem przepisu jest dopuszczenie możliwości zabudowy, nawet w sytuacji gdy związane jest to ze zmianą sposobu użytkowania ziemi, tam gdzie rozwój budownictwa mieszkaniowego jest naturalny. Organy I i II instancji dokonały w niniejszej sprawie nieprawidłowej wykładni § 3 ust. 3 rozporządzenia Wojewody W. z dnia [...]sierpnia 2007 r., co słusznie zarzuca skarżąca. Nie ma wątpliwości co do tego, że prawidłowo oceniono, że działka nr ew. [...] nie spełnia pierwszej przesłanki wymienionej w przepisie, gdyż niesporne jest, że położona jest w terenie objętej granicami skupionej zabudowy wsi, nie zaś w obszarze zwartej zabudowy wsi. Prawidłowo organ ocenił, że pojęcia zwartej zabudowy i zabudowy skupionej nie są równoważne. Organ dokonał analizy rozmieszczenia zabudowy na działkach sąsiednich i ocenił, że zabudowa ta nie jest zwarta, bowiem odległości występujące między poszczególnymi budynkami wynoszą od 50 do około 130 – 140 m. Wywiódł zatem, że nie można uznać planowanej inwestycji za uzupełnienie zwartej zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem okoliczność "uzupełnienia zabudowy" powinien ocenić jako odrębną przesłankę warunkującą dopuszczenie zabudowy, w oderwaniu od pojęcia i obszaru zwartej zabudowy. Na marginesie należy wskazać na niezrozumiałe ocenianie możliwości uzupełnienia zwartej zabudowy w ustalonym obszarze skupionej zabudowy. Wskazane przez organ odległości między zabudowaniami potwierdzają charakter przedmiotowego obszaru o luźniejszej zabudowie. Obszar skupionej zabudowy wsi nie wyklucza możliwości rozwoju zabudowy mieszkaniowej, a możliwość uzupełnienia zabudowy służy celowi jej skupiania w danym obszarze. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza istnienie zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie działki o nr ew. 63/9, także na działkach przyległych, a zatem to druga przesłanka była samoistną podstawą do oceny spełnienia warunków odstępstwa określonego w § 3 ust. 3 w/w rozporządzenia. Decydując, że "uzupełnienie zabudowy" nie stanowi w niniejszej sprawie samodzielnej podstawy umożliwiającej zastosowanie wyjątku od zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. organ naruszył przepis prawa materialnego tj. § 3 ust.3 tegoż rozporządzenia. Poddana kontroli decyzja organu II instancji, jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy.