IV SA/Wa 2328/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wód oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej również "SKO") zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. G. (dalej również "skarżący") od decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] stycznia 2016 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy nakazania E. N. i M. B. (dalej również "uczestniczki postępowania") przywrócenie poprzedniego stanu wód lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. J. G., właściciel działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej w Z. przy ul. [...], w piśmie z 20 marca 2015 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta Z. o podjęcie działań w oparciu o art. 29 ustawy Prawo wodne, w związku z podwyższeniem powierzchni terenu i zabudową posesji przy ul. [...] w Z. Organ ustalił, że przy ul. [...] w Z. znajduje się działka nr [...], obręb [...] i stanowi własność E. N. i M. B. Działka [...] nie graniczy z działką nr [...] (stanowiącą własność skarżącego), a między nimi znajduje się działka nr [...] należąca do A. W. Podczas oględzin na gruncie, 12 października 2015 r. ustalono, że pomiędzy działkami [...] i [...] znajduje się ogrodzenie z siatki z podmurówką betonową wyniesioną ponad powierzchnię terenu (średnio około 5 cm). Przed budynkiem na działce nr [...] jest utwardzenie z kostki brukowej prowadzące do budynku magazynowo-gospodarczego oraz do garażu w budynku mieszkalnym. Kostka na wjeździe od strony wschodniej jest oddalona od ogrodzenia betonowego nieruchomością sąsiednią około 0,5 m. Teren pomiędzy ogrodzeniem a podjazdem jest porośnięty trawą. Od strony zachodniej teren nieruchomości nie jest utwardzony – porośnięty trawą. Z kolei z opinii biegłego z zakresu geologii inżynierskiej i hydrologii sporządzonej na okoliczność wpływu ewentualnego podwyższenia terenu działek [...] i [...] na działkę [...], obręb [...] wynika, że rzędne terenu lokują się na wysokości 91,3-92 m n.p.m. Powierzchnia terenu nachylona jest w kierunku południowo-zachodnim. W ocenie biegłego, naturalne pochylenie powierzchni terenu w kierunku południowo-zachodnim pozwala stwierdzić, że podniesienie powierzchni działek [...] i [...] o 0,2-0,3 m w stosunku do naturalnych warunków nie wpłynęło na zmianę kierunku spływu wód opadowych i roztopowych. W granicach działki [...] kierunek spływu wód jest północno-zachodni i południowo-zachodni, a w analizowanym terenie – południowo-zachodni, czyli zgodnie z naturalnym nachyleniem powierzchni terenu. Bazą drenażową jest obniżenie terenu po północnej stronie ul. [...] w Z. Obniżenie to znajduje się w odległości około 400 m na północny zachód od analizowanego terenu. W konsekwencji biegły wyraził stanowisko, że ewentualne podniesienie powierzchni terenu o 0,15 m nie spowodowało zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych i roztopowych do lokalnej bazy drenażowej. Przyczyny podtopienia działki [...] są naturalne, a istniejące podmurówki pod ogrodzenia na granicach działki [...] z działka [...], działki [...] z działką [...], działki [...] z działką [...], utrudniają spływ wód opadowych i roztopowych na tereny położone niżej w stosunku do działki [...]. Ponadto biegły w opinii wskazał, że podczas wizji terenu 16 listopada 2015 r. działki [...], [...] i [...] były suche i brak jakichkolwiek podtopień. J. G. nie potrafił wskazać szkód jakich doznał w wyniku podwyższenia terenu na działce [...], jak również na terenie nie stwierdzono takich szkód, np. w postaci uschniętych roślin, zawilgocenia budynku. Właściciel działki znajdującej się pomiędzy działkami należącymi do skarżącego a działką E. N. i M. B. nie wniósł zastrzeżeń do spływu wód z działki nr [...]. W oparciu o powyższy materiał dowodowy Burmistrz Miasta Z. decyzją z [...] stycznia 2016 r. odmówił nakazania E. N. i M. B., właścicielkom działki nr [...] przywrócenia poprzedniego stanu wód lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. G. wskazując, że organ nie wziął pod uwagę, że działka o numerze [...] w dacie wydania pozwolenia na budowę była niepodzielona, a dokonany podział ww. działki na działkę [...] i [...] był niezgodny z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na skutek odwołania J. G. od decyzji z [...] stycznia 2016 r., decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w pełni podzielając ocenę materiału dowodowego dokonaną przez Burmistrza Miasta Z. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że wydanie decyzji w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne wymaga ustalenia, że właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz, że zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W ocenie SKO przesłanki te w niniejszej sprawie nie zostały spełnione. Organ podkreślił, że opinia biegłego, która wbrew twierdzeniom skarżącego jest wiarygodna i bezstronna, wynika, że na skutek działań właścicieli działek nr [...], [...] i [...] nie doszło do zmiany stanu wody do gruncie, a tym samym nie wystąpiły również szkody na działce nr [...]. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2016 r. wywiódł J. G. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że opinia biegłego, która stanowiła podstawę wydania zaskarżonej decyzji została sfałszowana i oparta na niewiarygodnych danych. Skarżący wyraził przekonanie, że skoro w protokole z 12 października 1993 r. (dołączonym do akt sprawy administracyjnej) czynności nadzoru budowlanego stwierdzono, że "szerokość fundamentów 40 cm, wysokość wzniesienia ponad teren 50 cm" to oznacza to, że nawieziono "pół metra ziemi", a nie jak wyjaśnił biegły w opinii 0,2-0,3 m. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej "p.p.s.a."), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z ust. 1 powyższego przepisu, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może (1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; (2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3 ww. przepisu). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stan wody na gruncie, o którym mowa w art. 29 ustawy Prawo wodne, to stan rozumiany, jako pewien stan faktyczny - zarówno naturalny, jak i czasami powstały w wyniku legalnego zagospodarowania terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2012 r. II OSK 799/11, wskazane orzeczenia oraz orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie - to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy hydrologicznymi (por. wyrok Wojewódzkiego SA w Gliwicach z 27 sierpnia 2012 r. II SA/Gl 556/12). Zauważyć jednocześnie należy, że nie każda zmiana stosunków wodnych będzie powodowała zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a jedynie taka zmiana, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 2012 r. II OSK 1538/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 czerwca 2013 r. II SA/Gl 23/13). Jednocześnie stwierdzić należy, że szkoda o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym jest użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Inaczej mówiąc szkoda w drugim znaczeniu jest także doprowadzenie do takich zmian stosunków wodnych w następstwie, którego następuje okresowe zalanie części sąsiedniej działki i w ten sposób uniemożliwienie użytkowania w sposób zgodny z przeznaczeniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 17 września 2013 r. II SA/Rz 161/13). Postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, a w szczególności ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, wymaga zatem przeprowadzenia czynności dowodowych dających odpowiedź na pytanie: jaki był stan wody na gruncie przed ewentualnym naruszeniem, czy stan ten został naruszony (zakłócony) i w jaki sposób, a jeśli tak, to czy zmiana ta negatywnie wpłynęła na grunty sąsiednie i jakie działania należy podjąć, aby wyeliminować to szkodliwe oddziaływanie. Oznacza to, że postępowanie takie nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania prac uniemożliwiającego aktualnie przepływ wody w obu stronach (np. podwyższenie gruntu, wykonanie cokołu betonowego), ale bardzo często wymaga wiedzy specjalistycznej pozwalającej na przeprowadzenie odpowiednich analiz, pomiarów oraz specjalistycznych wyliczeń. Wiąże się to z konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, stosownie do treści art. 84 § 1 k.p.a. Dla porządku należy wyjaśnić, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły. Nie oznacza to jednak, że jest zwolniony z obowiązku oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Na organie bowiem spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny czy opinia biegłego zawiera odpowiedź na wszystkie pytania istotne do rozstrzygnięcia sprawy i rozważenia zadania biegłemu ewentualnych dodatkowych pytań. Sama opinia podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii i pełnego zebrania materiału dowodowego, może organ dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja z [...] czerwca 2016 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] stycznia 2016 r. Burmistrza Miasta Z. nie naruszają prawa. Kontrolowane postępowania zostało zainicjowane wnioskiem J. G. z 20 marca 2015 r. właściciela działki nr [...]. Żądanie wniosku dotyczyło wydania w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne decyzji nakazującej, właścicielom nieruchomości przy ul. [...] w Z., obejmującej działkę nr [...] E. N. i M. B., przywrócenie terenu do stanu poprzedniego nieruchomości położonej tj. obniżenie powierzchni terenu nieruchomości o pół metra i wywiezienie tej ziemi. W toku całego postępowania skarżący nie wskazał jednak, jak podwyższenie terenu działki [...], która nie graniczy bezpośrednio z działką [...], wpływa na stosunki wodne na działce skarżącego. Z akt sprawy wynika, że celem dokładnego wyjaśnienia sprawy organ pierwszej instancji z urzędu przeprowadził wizję w terenie 12 października 2015 r. o której zawiadomił strony postępowania, oraz z przeprowadzonej czynności sporządził dokumentacją fotograficzną i protokół. Ponadto organ pierwszej instancji zlecił sporządzenie opinii przez biegłego z zakresu hydrologii, której kopia poświadczona za zgodność z oryginałem została doręczona skarżącemu. Okolicznością niekwestionowaną przez żadną ze stron postępowania jest to, że teren obejmujący działki [...], [...], [...] obręb [...], położony w Z. jest naturalnie nachylony w kierunku południowo-zachodnim. W tym kierunku ma też kierunek spływu wód opadowych. Na granicach ww. działek znajdują się ogrodzenia z siatką z podmurówką betonową. Punktem spornym jest natomiast okoliczność podwyższenia powierzchni działek [...] i [...]. Zgodnie z opinią biegłego sporządzoną, po oględzinach i pomiarach terenu 16 listopada 2015 r. na potrzeby kontrolowanego obecnie postępowania, podwyższenie terenu działek [...] i [...] wacha się od 20 do 30 cm. Z kolei skarżący wywodzi, w oparciu o pomiary dokonane przez organ nadzoru budowlanego 13 października 1993 r., że teren został podwyższony o 50 cm. W ocenie Sądu to o jaką wysokość podwyższono teren działki nie ma kluczowego znaczenia dla wyniku sprawy. Zaś zarzuty skierowane przeciwko dowodowi z opinii biegłego, opartej zdaniem skarżącego na nieprawdziwych danych, na etapie postępowania sądowego nie mogą odnieść zmierzonego skutku. Sąd przyjął, że fakt podwyższenie terenu ponad naturalne ukształtowanie terenu został stwierdzony już w 1993 r. Od tego czasu do pomiaru w 2015 r., upłynęło ponad 22 lata. Doświadczenie życiowe i zasady logiki pozwalają przyjąć, że różnica w pomiarach wynosząca 20-30 cm jest najprawdopodobniej wynikiem oddziaływania czynników zewnętrznych na grunt (np. obciążenie gruntu budynkiem i tzw. osiadanie gruntu). Skarżący na etapie postępowania administracyjnego, mimo, że zapoznał się z treścią opinii zaniechał wyjaśnienia powyższej kwestii, nie skierował również zastrzeżeń do opinii biegłego na piśmie. Wbrew zarzutom skargi opinia biegłego zawiera odpowiedź na wszystkie pytania istotne do rozstrzygnięcia sprawy, a organy orzekające w sprawie słusznie przyznały przydatności tej opinii dla załatwienia sprawy. Pozostałe dowody zebrane w sprawie tworzą spójną całość i w sposób wystarczający wyjaśniają sprawę. Przedmiotem postępowania jest ustalenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy podwyższeniem terenu a szkodą na nieruchomości skarżącego. Oznacza to konieczność stwierdzenia, że, po pierwsze, na gruncie skarżącego dochodzi czy doszło do naruszenia stosunków wodnych, np. podtopień, zalewania wodami opadowymi, a po wtóre, że przyczyną tego jest wykonanie prac ziemnych na działce sąsiedniej. Tymczasem zarówno z akt sprawy, jak i treści złożonej skargi nie wynika, aby na działce skarżącego dochodziło w jakikolwiek sposób do naruszenia stosunków wodnych. Skarżący nie wskazuje również, na szkodę jaką miałby ponieść z racji podwyższenia terenu na sąsiednich działkach. W ocenie Sądu materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji w sprawie, a czynności podejmowane przez organy orzekające w sprawie nie stanowiły naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Za chybione Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 k.p.a. (zasady legalizmu), art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy państwowej), art. 9 k.p.a. (zasady informowania stron), art. 77 § 1 k.p.a. (obowiązku organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego). Zarzuty te zostały sformułowane wyłączenie poprzez wskazanie numeru artykułu przepisu prawa. Brak powiązania przepisu prawa z konkretną czynnością czy zaniechaniem organu uniemożliwia Sądowi oceny, czy faktycznie doszło do naruszenia którejkolwiek ogólnej zasady postępowania administracyjnego. Zaakcentować jednocześnie należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania będzie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.