IV SA/Wa 2328/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Magdalena Domagała, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. j. [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia na odstępstwo od zakazów oddala skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją nr [...], z [...] kwietnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] s.j. J. P. i J. P. z [...] stycznia 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2017 r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2017 r., którą odmówiono zezwolenia firmie [...] s.j. J. P. i J. P. na odstępstwo od zakazów o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1, 7, 15, 18, 20 oraz 22 ustawy o ochronie przyrody na obszarze rezerwatu przyrody [...], w związku z potrzebą wykonania czynności mających na celu regulację stosunków wodnych, polegających na konserwacji rzeki [...] na odcinku od dopływu do stawu nr [...] – do mostu przy byłej gajówce w miejscowości [...], na odcinku około 1500 m. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] s.j. J. P. i J. P. (dalej: skarżący) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) nie zezwolił na odstępstwo od zakazów o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1, 7, 15, 18, 20 oraz 22 ustawy o ochronie przyrody na obszarze rezerwatu przyrody [...]. We wniosku podniesiono, że istnieje potrzeba konserwacji rzeki [...] spowodowana koniecznością ochrony przyrody rezerwatu. Uzupełniając, na żądanie organu wniosek, skarżący pismem z [...] listopada 2016 r. wskazał zakazy zawarte w art. 15 ust. 1 pkt 1, 7, 15, 18, 20, 22 od których zamierza uzyskać zezwolenie na odstępstwo, a jako cel wykonania tych czynności wskazał zapewnienie przepływu wody do stawów hodowlanych oraz przedstawili zakres prac jakie zamierza wykonać w celu udrożnienia koryta rzeki. Pismem z [...] grudnia 2016 r. realizacja wnioskowanych działań została negatywnie zaopiniowana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], który stwierdził, ze wykonanie ww. czynności nie doprowadzi do poprawy stosunków wodnych w samym rezerwacie. Usunięcie przetamowań oraz pogłębienie koryta rzeki może natomiast doprowadzić do zaniku stałych i okresowych zalewów co jest czynnikiem niezbędnym do zachowania zbiorowisk roślinnych związanych z terenami podmokłymi i zabagnionymi. Stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji zezwalającej organ powołał się na opinię RDOS w [...] i wskazał, że prowadzenie prawidłowej gospodarki rybackiej poza rezerwatem nie wpłynie pozytywnie na zachowanie dobrze wykształconych zespołów roślinnych rezerwatu, zaprojektowane prace mogą spowodować fizyczne zniszczenie roślinności wodnej, zniszczyć roślinność porastająca brzegi rzeki, zmianę stosunków wodnych, co negatywnie wpłynie na siedliska przyrodnicze związane z terenami podmokłymi i zabagnionymi. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7, 8, 73 § 1 i 75 § 1 kpa przez ich niezastosowanie, wniósł o wydanie zezwolenia na realizacje na terenie rezerwatu czynności mających na celu konserwację rzeki [...] na odcinku j. w. w terminie od [...] stycznia do [...] lutego 2018 r. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję GDOŚ w motywach rozstrzygnięcia wskazał m. in., że w akcie ustanawiającym przedmiotowy rezerwat przyrody tj, zarządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1995 r. celem ochrony jest zachowanie ze względów naukowych, dydaktycznych i krajobrazowych dobrze wykształconych zespołów roślinnych, zarówno leśnych jak i nieleśnych z występującymi tu gatunkami chronionymi. Działanie, które chce zrealizować wnioskodawca w bezpośredni sposób, poprzez zaburzenie stosunków wodnych spowodują degradację cennych siedlisk i gatunków roślin w rezerwacie – łęgu jesionowo-olszowego oraz łęgu wiązowo-jesionowego, których występowanie jest ściśle związane z warunkami hydrologicznymi. Podniósł, ze głównym zagrożeniem łęgów jest działalność gospodarcza człowieka w zakresie melioracji i regulacji rzek. Prostowanie koryt, kształtowanie, umacnianie brzegów rzek oraz pogłębianie dna koryt cieków wodnych a także obniżenie poziomu wód gruntowych powoduje wysuszanie dolin, a w konsekwencji zmianę struktury fauny i flory w lasach łęgowych. Wobec powyższego oraz negatywnej opinii RDOŚ organ analizując przedmiotową sprawę ponownie stwierdził, że realizacja działań wskazanych we wniosku nie jest uzasadniona potrzebą ochrony przyrody rezerwatu. Fakt, iż rezerwat nie posiada aktualnie planu ochrony pozostaje irrelewantny wobec wniosku o odstępstwo od zakazów obowiązujących na terenie rezerwatu, bowiem w odniesieniu do zmiany stosunków wodnych, regulacji rzek i potoków nie przewidziano możliwości wyznaczania w planie ochrony obszarów nieobjętych tym zakazem. Odnosząc się do twierdzeń z wniosku, że zakaz zmiany stosunków wodnych dotyczy tylko takich zmian, które nie służą ochronie przyrody, natomiast działanie wnioskodawcy to zmiany służące szeroko rozumianej ochronie przyrody, a gospodarka stawowa leży u podstaw przyrodniczych wartości rezerwatu GDOŚ podniósł, że cel jaki chce osiągnąć wnioskodawca to zapewnienie dopływu wody do stawów hodowlanych położonych poza rezerwatem, zatem wnioskowane czynności uzasadnione są prywatnym interesem skarżącego, a nie potrzebą ochrony przyrody rezerwatu. Odnośnie stanowiska skarżącego o braku rozwiązań alternatywnych zapewniających zaopatrzenie stawów w wodę i niezbędności tego przedsięwzięcia wynikającego z nadrzędnego interesu publicznego organ wskazał, że celem niniejszego postepowania jest ocena czy realizacja wnioskowanych czynności jest uzasadniona potrzebą ochrony przyrody, kwestia rozwiązań alternatywnych pozostaje bez wpływu na taką ocenę, zaś korzyści płynące z udrożnienia koryta rzeki [...] dotyczyć będą tylko działalności prowadzonej przez skarżącego, a nie całego społeczeństwa. W skardze Skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 32 pkt 1 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne; 2. przepisów wyznaczających ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy tj.: prawa materialnego tj.: art. 6, art. 7 i 8 kpa przez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony wskutek naruszenia zasady praworządności, art. 9 i 10 kpa poprzez nieinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na podjęcie decyzji i nie zapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się w sprawie; oraz błędna ocenę zaistniałych faktów tj.: art. 77 i 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całościowego materiału dowodowego, art. 75 kpa, art. 80 kpa poprzez brak właściwej oceny materiału dowodowego; 3. art. 138 § 2 w zw. z art. 61 kpa poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 6 kpa. Wnieśli o uchylenie decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2018 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1521/17, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Na skutek skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku WSA w Warszawie z [...] stycznia 2018 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1534/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku, NSA stwierdził, że wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego organ ochrony środowiska prawidłowo zakwalifikował wniosek skarżącej Spółki, złożony w trybie art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zgodnie z którym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, może zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą: 1) ochrony przyrody lub 2) realizacji inwestycji liniowych celu publicznego (...). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska prawidłowo określił przedmiot postępowania przyjmując, że Spółka wystąpiła o zezwolenie na odstępstwa od zakazów określonych w art. 15 ust. 1 pkt 1, 7, 15, 18, 20, 22 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto, w ocenie NSA, Sąd Wojewódzki w sposób ewidentnie nieuprawniony wyraził ocenę, że: "w zaskarżonych decyzjach organ nie wypowiedział się, jakimi motywami kierował się odmawiając zgody na odstępstwa". Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, sporządzając uzasadnienie zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśnił szczegółowo z jakich przyczyn nie zezwolono na wnioskowane odstępstwa od zakazów obowiązujących na obszarze rezerwatu przyrody [...]. Przede wszystkim organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji cele ochrony rezerwatu oraz jego charakterystykę, wyjaśniając, że występują na jego obszarze cenne siedliska przyrodnicze, ściśle związane z warunkami hydrologicznymi, tj. łęg jesionowo-olszowy oraz łęg wiązowo-jesionowy. Przytaczając literaturę fachową organ wskazał jak działalność w zakresie melioracji i regulacji rzek zagraża strukturze fauny i flory w lasach łęgowych. Wyjaśnił też na czym powinny polegać działania ochronne w rezerwacie. Organ przytoczył również negatywną opinię RDOŚ z [...] grudnia 2016 r. i przedstawił szeroką argumentację co do przesłanek wydania odmownej decyzji, ze szczegółowym ustosunkowaniem się do zarzutów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rzetelnie i wyczerpująco zaprezentował swoje stanowisko co do istotnych kwestii spornych występujących w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis art. 190 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji. Jedną z form ochrony przyrody, wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody jest rezerwat przyrody. Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. ustawy rezerwat przyrody obejmuje obszary zachowane w stanie naturalnym lub mało zmienionym, ekosystemy, ostoje i siedliska przyrodnicze, a także siedliska roślin, siedliska zwierząt i siedliska grzybów oraz twory i składniki przyrody nieożywionej, wyróżniające się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, kulturowymi lub walorami krajobrazowymi. W art. 15 ust. 1 pkt 1-27 ustawy o ochronie przyrody wymienione zostały zakazy obowiązujące na terenie rezerwatów przyrody. Od zakazów tych, zgodnie z art. 15 ust. 4 cyt. ustawy (w brzmieniu obowiązującym, w dacie wydania zaskarżonej decyzji), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, może zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą: 1) ochrony przyrody lub 2) realizacji inwestycji liniowych celu publicznego, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 5 cyt. ustawy regionalny dyrektor ochrony środowiska może zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione wykonywaniem badań naukowych lub celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na cele ochrony przyrody rezerwatu przyrody. Powyższe przepisy znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że wniosek dotyczy obszaru rezerwatu przyrody [...] utworzonego w drodze zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1995 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody (M.P. z 1996 r. nr 5, poz. 54). Skarżąca Spółka wystąpiła o zezwolenie na odstępstwa od zakazów określonych w art. 15 ust. 1 pkt 1, 7, 15, 18, 20, 22 ustawy o ochronie przyrody, tj.: - budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody; - zmiany stosunków wodnych, regulacji rzek i potoków, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody; - ruchu pieszego, rowerowego, narciarskiego i jazdy konnej wierzchem, z wyjątkiem szlaków i tras narciarskich wyznaczonych przez dyrektora parku narodowego, a w rezerwacie przyrody - przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska; - ruchu pojazdów poza drogami publicznymi oraz poza drogami położonymi na nieruchomościach stanowiących własność parków narodowych lub będących w użytkowaniu wieczystym parków narodowych, wskazanymi przez dyrektora parku narodowego, a w rezerwacie przyrody przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska; - zakłócania ciszy; - wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, konkretyzując w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. istotną treść wniosku, zaznaczył, że według wnioskodawcy na skutek licznych przetamowań woda w rzece [...] we wskazanym odcinku nie płynie korytem, lecz rozlewa się na okoliczne tereny. Ta okoliczność, w połączeniu z suszą, w ocenie Spółki spowodowała obniżenie poziomu wód w stawach rybnych należących do niej i nie pozwala na prowadzenie prawidłowej gospodarki rybackiej. Zdaniem Spółki doszło do niekorzystnych zmian stosunków wodnych w rezerwacie wymagających działań naprawczych, a wnioskowane przez nią czynności (udrożnienie koryta rzeki przez likwidację zabagnienia, konarów drzew) służyć mają naprawie stosunków wodnych w rezerwacie. Jak już wskazał NSA w wyroku z 28 czerwca 2019 r., całokształt materiału zebranego w sprawie pozwalał ustalić, że podstawowym i rzeczywistym celem wnioskowanego zezwolenia w trybie art. 15 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody jest zapewnienie dopływu wody do stawów hodowlanych znajdujących się poza obszarem rezerwatu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił dokładnie, że we wskazanym odcinku rzeki [...] wnioskodawca planuje udrożnić jej koryto przez usunięcie zamulenia do głębokości 0,5 m, ponadto usunąć z koryta rzeki wywroty, gałęzie i konary drzew a materiał uzyskany z odmulenia rzeki rozplantować na terenie rezerwatu. Zgodzić się należy ze oceną Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że wykonanie zaplanowanych przez wnioskodawcę czynności związanych z pogłębieniem i udrożnieniem koryta rzeki – celem zapewnienia przepływu wody do stawów hodowlanych – wiązałoby się ze zmianą stosunków wodnych na terenie rezerwatu. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedmiotem postępowania zainicjowanego przez Spółkę była ocena, czy udrożnienie i pogłębienie koryta rzeki [...] na terenie rezerwatu jest uzasadnione potrzebą ochrony przyrody (art. 15 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody). Zaplanowane przez wnioskodawcę czynności prowadzące do większego przepływu koryta rzeki oraz zmniejszenia wylewów rzeki na obszarze rezerwatu stanowi odstępstwo od zakazu zmiany stosunków wodnych, przewidzianego w art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że realizacja wnioskowanych czynności (tj. usunięcie zamulenia rzeki [...] do głębokości 0.5 m i rozplantowanie materiału z odmulenia w pobliżu brzegu rzeki; usunięcie z koryta rzeki obumarłych krzewów oraz gałęzi drzew) mających na celu prowadzenie prawidłowej gospodarki rybackiej poza obszarem rezerwatu wpłynie negatywnie na zachowanie cennych zespołów roślinnych rezerwatu, w obrębie którego występują cenne siedliska przyrodnicze, ściśle związane z warunkami hydrologicznymi tj. łęg jesionowo- olszowy oraz łęg wiązowo-jesionowy. Jedną z podstawowych wartości przyrodniczych rezerwatu [...] jest występowanie okresowych rozlewisk warunkujących występowanie lasów łęgowych. Przytaczając literaturę fachową organ wskazał, że w zakresie ochrony siedlisk łęgowych, w większości przypadków najlepszą metodą ochrony łęgów jest ochrona bierna, ewentualnie odtwarzanie zjawiska zalewów. Natomiast pogłębianie koryta rzek jest wskazywane jako główne zagrożenia dla istnienia siedlisk łęgowych. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.