IV SA/Wa 233/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził niedopuszczalność odwołania J. D. - prezesa Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "S." Sp. z o.o. - od pisma Zastępcy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej są takimi orzeczeniami, nawet gdy nie zachowują w pełni wymagań przewidzianych w art. 107 §1 kpa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Pismo podpisane przez Zastępcę Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] nie zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Widniejący w nagłówku pisma Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. nie jest organem administracji publicznej. Jednostka ta jest tylko aparatem pomocniczym organu administracji, którym jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., przy pomocy którego organ (Dyrektor RZGW w K.) wykonuje swoje funkcje i realizuje ciążące na nim obowiązki. Urząd w tym znaczeniu nie posiada jakichkolwiek uprawnień władczych, zatem nie może być podmiotem, któremu ustawa przyznaje jakiekolwiek kompetencje orzecznicze. Ponadto elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie, nazywane niekiedy osnową decyzji administracyjnej. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawiera uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam, odmawiam, itp. Pismo to nie zawiera również podstawy prawnej ewentualnego rozstrzygnięcia, właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego środek odwoławczy. Pismo Zastępcy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], nie może być zatem traktowane jako decyzja organu administracji. O braku charakteru decyzji administracyjnej mogą również przesądzać zwroty użyte w takim piśmie "w odpowiedzi na pismo, wyjaśniam co następuje, nie może być Pan uznany". W piśmie Zastępcy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. tego typu zwroty są właśnie użyte. W pierwszym zdaniu są to zwroty: "W odpowiedzi na pismo (...) informuje, że (...)". W odpowiedzi na skargę organ orzekający wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zaskarżonego postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na omawiane powyżej pismo z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] Przedsiębiorstwo Wielobranżowego "S." Sp. z o.o. zarzuciło naruszenie art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 kpa. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że skarżący jest podmiotem, który ubiega się w Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej w K. o dzierżawę działki nr [...] obr. M. w gminie C. Dzierżawa działki jest niezbędna dla realizacji koncesji wydanej Spółce przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. zmienionej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...], podpisanym przez Zastępcę Dyrektora, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej nałożył na stronę skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie kruszywa z wody, uzależniając od tego zawarcie umowy dzierżawy terenu. Organ stwierdził w wyżej powołanym piśmie, że "do czasu uzyskania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, zawarcie umowy dzierżawy terenu pod planowaną eksploatację kruszywa nie będzie możliwe." Ponieważ pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nałożyło na stronę skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie kruszywa z wody, strona skarżąca uznała je za decyzję i złożyła odwołanie do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie posiadało wprawdzie formy decyzji administracyjnej jednakże zawierało rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej decyzją administracyjną. Istotą pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej było nałożenie na stronę obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i uzależnienie wykonania innej czynności prawnej od uzyskania tego pozwolenia wodnoprawnego. Pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wprawdzie nie posiada formy decyzji administracyjnej jednakże ze względu na to, że zawiera rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, nakładając na stronę obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a ponadto zawiera inne elementy niezbędne do zakwalifikowania go jako decyzji, jest w istocie rzeczy decyzją administracyjną. Rozstrzygnięcie nakładające na nią obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. nakładając na nią obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego działa sprzecznie z art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 7 prawa wodnego. Teren, na którym ma być realizowana przez skarżącego koncesja nie jest jednak pokryty wodą. Stan ten jest dobrze znany Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej albowiem nawet w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ ten przyznaje, że teren ten jest aktualnie wykorzystywany rolniczo. Skoro zatem teren jest wykorzystywany rolniczo i nie jest pokryty wodą to nie może mieć zastosowania przepis zobowiązujący do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na "wydobywanie z wód kamienia, żwiru i piasku". Organ administracyjny - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej K. nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego i nie uzasadnił swojego stanowiska, co rażąco narusza obowiązujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nie rozpatrzył merytorycznie odwołania. Pogląd organu administracyjnego, że pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] nie jest decyzją jest błędny. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych są w istocie rzeczy decyzjami administracyjnymi również wówczas gdy nie odpowiadają w pełni art. 107 §1 kpa ale posiadają niezbędne minimum do zakwalifikowania ich jako decyzji. W niniejszej sprawie organ administracyjny rozstrzygnął, że strona, która wnosi do organu o dokonanie czynności prawnej, zobowiązana jest do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Organ uzależnił dokonanie czynności prawnej od uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego stwierdzając, że "do czasu uzyskania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, zawarcie umowy dzierżawy terenu pod planowaną eksploatację kruszywa nie będzie możliwe." Pismo z dnia [...] sierpnia 2011 r. zobowiązujące stronę do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zawiera zatem rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej decyzją administracyjną. Nie ma znaczenia forma rozstrzygnięcia, nie mają znaczenia użyte sformułowania, nie ma znaczenia użyta pieczątka (np. urzędu czy innego aparatu pomocniczego) ale liczy się treść danego aktu i to, że w akcie tym znajduje się rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony. Treść a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Przez pojecie decyzji należy rozumieć władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego wydane na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego o prawach lub obowiązkach imiennie oznaczonego adresata w konkretnie wskazanej sprawie zewnętrznej. Ze sprawą zewnętrzną mamy do czynienia wówczas, gdy między organem i adresatem rozstrzygnięcia nie występuje ani zależność organizacyjna, ani też podległość służbowa. W niniejszej sprawie występują wszystkie podane elementy, tj. władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego o obowiązku strony uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, rozstrzygnięcie jest wydane z powołaniem się na przepis powszechnie obowiązujący skierowane jest do konkretnie i imiennie wskazanego adresata i dotyczy sprawy zewnętrznej gdyż pomiędzy organem (Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej) a adresatem (Przedsiębiorstwem Wielobranżowym "S." sp. z o.o.) nie istnieje ani zależność organizacyjna ani podległość służbowa. Pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. było zatem w istocie rzeczy decyzją administracyjną i Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. winien rozpatrzeć odwołanie od tej decyzji. Sprzeczna z prawem jest decyzja Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. i sprzeczne z prawem jest postanowienie Prezesa Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] grudnia 2011 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania od tej decyzji. Decyzja Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., którą nałożono na stronę obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i uzależniono od tego dokonanie czynności prawnej jest sprzeczna z prawem również z tego względu, że organ nie ma prawa do uzależniania dokonania czynności prawnej o którą wnosi strona (zawarcie umowy dzierżawy) od uzyskania przez stronę pozwolenia wodnoprawnego. Zakładając nawet, że strona miałaby obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, to i tak mogłaby rozpocząć swoją działalność polegającą na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego dopiero po uzyskaniu stosownego pozwolenia, niezależnie od tego, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej zawarłby ze stroną umowę dzierżawy nieruchomości na ten cel. Taki pogląd wyraził Minister Środowiska w decyzji z dnia [...] września 2010 r. W decyzji tej Minister Środowiska stwierdził nieważność decyzji koncesyjnej w części dotyczącej uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, warunkującego rozpoczęcie działalności przez stronę skarżącą. Minister Środowiska uznał, że przedsiębiorca zobowiązany jest do prowadzenia działalności zgodnie z obowiązującymi przepisami i o ile istnieją ku temu przesłanki zobowiązany jest do spełnienia wszystkich wymagań określonych prawem. Organ rozstrzygający sprawę nie ma zatem prawa do stwarzania dla strony warunków uzależniających dokonanie czynności, o które wnosi strona, od dodatkowych warunków, które i tak będzie musiała strona wykonać, o ile będą zachodzić ku temu przesłanki, o czym zdecyduje inny organ w innym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ orzekający wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zaskarżonego postawienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Jakkolwiek o charakterze pisma organu administracji świadczy jego imperatywna treść wobec określonego podmiotu, a nie zewnętrzne jego cechy, to pismo podpisane przez Zastępcę Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie jest decyzją administracyjną. Nie wynika bowiem z jego treści, aby zostało wydane ze względu na administracyjnoprawny obowiązek ciążący na Dyrektorze Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wobec skarżącego. Skarżący nie ubiega się bowiem o możliwość dokonywania czynności wymaganych uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego, lecz toczy spór z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K. o warunki uzyskania prawa dzierżawy do gruntu, na którym ma prowadzić działalność, która według Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Kwestionowane przez skarżącego pismo jest odpowiedzią na wniosek o uzyskanie prawa dzierżawy, a więc czynności z zakresu prawa cywilnego, dlatego wyrażone w tym piśmie warunki do zawarcia takiej umowy stanowią wyraz woli Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. działającego w imieniu Skarbu Państwa w sferze prawa cywilnego, a nie w sferze prawa publicznego. Skarżący kwestionuje bowiem konieczność uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego do oddania mu w dzierżawę gruntu Skarbu Państwa pozostającego w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., dlatego przedmiotowe pismo traktuje jako rozstrzygnięcie administracyjne, aby w ten sposób wykazać niesłuszność warunku oczekiwanego przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. do zawarcia umowy dzierżawy. Omawiane pismo nie stanowi jednak odpowiedzi na wniosek skarżącego w przedmiocie możliwości wydobywania kruszywa z wody, lecz odpowiedź w przedmiocie warunków dopuszczalności zawarcia umowy dzierżawy gruntu Skarbu Państwa, na którym skarżący chce wydobywać kruszywo w ramach uzyskanej koncesji. Nie wynika zaś z przepisów obowiązującego prawa, aby umowa dzierżawy gruntu Skarbu Państwa na wydobywanie kruszywa w ramach uzyskanej koncesji miała być udzielana przez regionalny zarząd gospodarki wodnej w formie czynności administracyjnoprawnej, bądź też aby stanowiła czynność z zakresu administracji publicznej, by skuteczność dokonania takiej czynności była zależna od warunków formułowanych przez regionalny zarząd gospodarki wodnej. Spór o warunki zawarcia umowy dzierżawy gruntu Skarbu Państwa, w imieniu którego występuje Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. nie należy zatem do sfery prawa administracyjnego, dlatego kwestionowane przez skarżącego pismo z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie zawiera rozstrzygnięcia ze sfery prawa publicznego, lecz oświadczenie woli w imieniu Skarbu Państwa, jako właściciela gruntu. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia skarżonym postanowieniem przepisów prawa wodnego, skoro od warunków sformułowanych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie uzależniono dopuszczalności prowadzenia przez skarżącego działalności wydobywania kruszywa, lecz jedynie dopuszczalność zawarcia umowy dzierżawy w sferze prawa cywilnego. Tym bardziej nie są również zasadne zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ zaskarżonym postanowieniem prawidłowo wykazano, iż przedmiotowe pismo z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie stanowi rozstrzygnięcia ze sfery prawa administracyjnego, czego konsekwencją było nie opatrzenie tego pisma atrybutami formalnymi decyzji określonymi w art. 107 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.