IV SA/Wa 2331/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A w [...] na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącego [...] S.A w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Lasów Państwowych decyzją nr [...], z [...] czerwca 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017r. poz. 1161 zwanej dalej uogril), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. [...] w [...] (zwanej w dalszej części Stroną) od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (zwanego w dalszej części dyrektorem RDLP) z dnia [...] września 2017 r., zn.:[...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję dyrektora RDLP. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dyrektor RDLP po przeprowadzeniu postępowania z urzędu wydał decyzję z [...] września 2017 r. stwierdzającą wyłączenie gruntu leśnego z produkcji leśnej, niezgodnie z przepisami uogril, stanowiącego część działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], (własność Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa [...], obręb leśny [...], oddział 194 j , 195 k, j), pod posadowienie przypór wzmacniających nasyp podtorza linii kolejowej relacji [...]. W decyzji stwierdzono wyłączenie gruntu z produkcji leśnej (pod posadowienie przypór wzmacniających nasyp podtorza linii kolejowej) z naruszeniem przepisów uogril oraz ustalono sprawcy wyłączenia dwukrotną należność. Odwołanie od decyzji dyrektora RDLP z [...] września 2017 r. wniosła [...] S.A. [...] w [...]. Rozpatrując odwołanie, Generalny Dyrektor Lasów Państwowych stwierdził, że odpowiedzialność za niezgodne z przepisami uogril wyłączenie gruntów leśnych z produkcji ma charakter obiektywny, a w związku z tym sam fakt wyłączenia gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami uogril stanowi podstawę do zastosowania sankcji, a wielkość tej sankcji wynika wprost z przepisów uogril. Konstrukcja przepisu art. 28 ust. 1 uogril wskazuje, że nie ma zastosowania zasada domniemania niewinności, a więc organ nie bada jaki jest stopień zawinienia sprawcy wyłączenia, a jedynie ustala sam fakt naruszenia prawa. Z treści art. 28 ust. 1 uogril jednoznacznie wynika, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami tejże ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości podwójnej należności. Przeprowadzone postępowanie dowodowe doprowadziło do ustalenia faktu wyłączenia gruntu leśnego z produkcji niezgodnie z przepisami uogril (bez wymaganego nieleśnego przeznaczenia gruntu), sprawcy ich wyłączenia, którym jest Strona oraz powierzchni i daty wyłączenia. Opłata w wysokości podwójnej należności wyliczana jest według stawek określonych w art. 12 ust. 11 uogril oraz na podstawie średniej ceny drewna, stosowanej przy wymiarze podatku leśnego w dacie powstania tego wyłączenia. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania dowodowego ustalono, fakt wyłączenie gruntów leśnych z produkcji na części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], (pod posadowienie przypór wzmacniających nasyp podtorza linii kolejowej relacji [...]), datę (listopad 2014 r.) i sprawcę wyłączenia gruntu z produkcji leśnej (Stronę). Ponadto z akt sprawy wynika, że prawidłowo określono powierzchnię wyłączenia (część udostępnionego gruntu stanowiąca użytek Ls). Ponadto dyrektor RDLP ustalił, że inwestycja została wykonana na terenie nie objętym planem zagospodarowania przestrzennego czyli, że teren nie został aktualnie przeznaczony na cele nieleśne. Prawidłowo także ustalono opłatę stanowiącą dwukrotną należność (cenę drewna przyjęto z dnia faktycznego wyłączenia z produkcji). Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że dyrektor RDLP wypowiada się tyko w zakresie posadowienia na gruncie leśnym przypór, bez uprzedniego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Nie mają także związku ze sprawą nielegalnego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej ponoszone przez Stronę koszty dzierżawy przedmiotowego gruntu, czy też fakt, że realizacja inwestycji ma zapobiegać katastrofie budowlanej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych z [...] czerwca 2018 r. wniosła [...] S.A. w [...]. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego polegające w szczególności na niewłaściwym zastosowaniu art. 28 ust.1 w zw. z art. 4 pkt 24 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych a). wskutek dokonania przez organ mylnej oceny charakteru działań faktycznych prowadzonych przez skarżącego na gruntach leśnych jako zakończonej inwestycji skarżącego na tych gruntach, podczas gdy działania te miały i mają obecnie charakter interwencyjny w rozumieniu art. 8 ust.1 pkt 1 ugril, b). przez błędne ustalenie kwoty opłaty sankcyjnej, wbrew zasadzie określonej w art. 12 ust. 11 ugril na skutek przyjęcia do jej wyliczenia niewłaściwej powierzchni gruntu. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, głównie przez fakt ,iż organ II instancji nie zbadał należycie sprawy i poprzestał na przyjęciu za własne ustaleń i wniosków poczynionych przez organ I instancji. Tym samym skarżący zarzuca naruszenie: - art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, skutkujące: a). błędną kwalifikacją działań skarżącego podejmowanych na gruncie leśnym, b). błędną kwalifikacją skutków tych działań dla realizowania przez LP celów gospodarki leśnej, przez nieuwzględnienie faktu, że przedmiotowy teren zarósł już roślinnością co potwierdza, że działania skarżącej prowadzone od 2014 r. nie doprowadziły do trwałego wyłączenia spornego terenu z produkcji leśnej, c). pominięcie okoliczności istotnych dla sprawy (dla ustalenia i egzekwowania od skarżącego opłat sankcyjnych za niezgodne z ustawą wyłączenie gruntów leśnych z produkcji), tj. faktu zawarcia w listopadzie 2014 r. i obowiązywania do chwili obecnej umowy dzierżawy spornego terenu leśnego za wiedzą i zgodą RDLP i płaceniu przez skarżącego do chwili obecnej na rzecz LP wysokiego czynszu dzierżawnego, - zasady obiektywizmu poprzez: a). brak wnikliwej oceny działań organu I instancji przez zignorowanie wpływu, jaki organ ten wywierał na przebieg sprawy od listopada 2014 r. poprzez sposób realizowania swoich uprawnień określonych w art. 39 ustawy o lasach .wyznaczając tym samym skarżącemu formę i ramy użytkowania gruntu leśnego, b). pominięcie jako nieistotnych okoliczności poprzedzających zawarcie umowy, zaniechanie oceny warunków umowy narzuconych skarżącemu przez LP, - zasady szybkości postępowania, a wręcz rażącą przewlekłość w działaniu organu II instancji, albowiem od otrzymania odwołania do wydania decyzji upłynęło blisko 9 miesięcy, a okoliczność ta wprost przekłada się na szkodę majątkową po stronie skarżącego. W konsekwencji powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu organu II instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Lasów Państwowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych z [...] czerwca 2018 r., polegająca na badaniu zgodności z prawem postępowania prowadzonego przez organ administracji oraz wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c). Kontrolowana decyzja Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych z [...] czerwca 2018 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] września 2017 r. wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161). Z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy obu instancji w toku postępowania ustaliły, że objęty postępowaniem obszar zarówno części działki ew. nr [...], jaki i części działki ew. nr [...] obręb ew. [...], znajduje się poza ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym obszar ten nie został przeznaczony na cele inne niż leśne, w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Grunty rolne i leśne przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, mogą być wyłączone z produkcji rolniczej lub leśnej po wydaniu na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 ww. ustawy decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Stosownie do brzmienia art. 11 ust. 1 ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 11 ustawy i oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. A zatem wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która zgodnie z art. 11 ust. 1 może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast w sytuacji wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej bez uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, zastosowanie znajdzie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który przewiduje dwa przypadki. W ust. 1 art. 28 ustawy ustawodawca określił, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a mimo to doszło do wyłączenia takich gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości. W sytuacji takiej nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei art. 28 ust. 2 ustawy przewiduje, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Z sytuacją o jakiej mowa w art. 28 ust. 1 cyt. ustawy mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Okolicznością bezsporną w sprawie jest fakt, że zarówno dla części działki ew. nr [...], jaki i części działki ew. nr [...] obręb ew. [...] nie ma aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, że pozytywna decyzja w oparciu o przepis art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie mogła być wydana. Jednocześnie art. 8 ust. 1 pkt 1 uogril stanowi, że przepisów art. 7 nie stosuje się do okresowego, na czas nie dłuższy niż 10 lat, wyłączenia gruntów z produkcji w zakresie niezbędnym do podjęcia natychmiastowych działań interwencyjnych niezbędnych do zwalczania klęsk żywiołowych i ich następstw, jak również usuwania następstw wypadków losowych. Biorąc pod uwagę cel posadowienia przypór wzmacniających nasyp nadtorza linii kolejowej relacji [...], zasadnie uznał organ, że art. 8 ust. 1 pkt 1 uogril nie będzie miał zastosowania w sprawie z uwagi na ograniczenie czasowe przewidziane w tym przepisie. Z ustaleń organów wynika, że powierzchnia gruntu, na którym doszło do posadowienia przypór wzmacniających nasyp nadtorza linii kolejowej wynosi 0,2192 ha. Jednocześnie organy ustaliły, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, część tego obszaru o powierzchni 0,2080 ha, nie jest ewidencyjnym użytkiem Ls, tylko użytkiem opisanym jako bagno (N) i nie podlega ochronie wynikającej z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym miejscu należy zgodzić się ze skarżącą, że istnieją wątpliwości co do prawidłowości określenia powierzchni wyłączenia. Skoro bagno zajmuje obszar 2080 m², a ogólna powierzchnia zajęta pod nasyp na terenie RDLP wynosi 2190 m², to różnica wynosi 112 m² (2190 m² - 2080 m² = 112 m² ), a nie jak przyjęto w decyzji 158 m². W decyzji organu I instancji w punkcie VI wyliczenie opłat wskazano powierzchnię objętą postępowaniem w ha (suma) jako 0,2192 ha. Jednocześnie powierzchnię podlegającą wyłączeniu w ha (suma) ustalono na 0,0158 ha. Dalej wskazano, że w ramach działki nr [...] powierzchnia bagna nie podlegająca wyłączeniu wynosi 0,2080 ha, a powierzchnia podlegająca wyłączeniu w ramach tej działki wynosi 0,0046 ha. Natomiast w ramach działki nr [...] powierzchnia podlegająca wyłączeniu wynosi 0,0080 ha i 0,0032 ha. Sumując te wartości: 0,2080 ha + 0,0046 ha + 0,0080 ha + 0,0032 ha powierzchnia objęta postępowaniem wynosi 0,2238 ha, a nie jak wskazano w decyzji 0,2192 ha. Niewyjaśnienie tej rozbieżności powoduje konieczność uznania orzeczenia odwoławczego za wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 15 k.p.a., co powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ odwoławczy rozpozna ponownie odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji, biorąc po uwagę wskazania co do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, sformułowane powyżej i w zależności od poczynionych ustaleń podejmie stosowne decyzje. Jednocześnie Sąd nie uznał zasadności pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Zasadnie również organy uznały, że przekształcenie powierzchni poprzez posadowienie przypór wzmacniających nasyp nadtorza linii kolejowej jest wyłączeniem gruntów leśnych z produkcji leśnej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.