IV SA/Wa 2333/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy W. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew z działki nr [...], położonej w miejscowości P. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco: Pismem z [...] listopada 2013 r. A. R. zawiadomił Wójta Gminy W. o fakcie wycinki drzew z obszaru działki nr [...], położonej w miejscowości P. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Wójt Gminy W. decyzją Nr [...] z [...] maja 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew z opisanej wyżej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium), uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy W. decyzją Nr [...] z [...] marca 2015 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew z obszaru działki nr [...], położonej w miejscowości P. W uzasadnieniu wskazał, iż wypełniając zalecenia Kolegium, przeprowadził dowód z oględzin nieruchomości wraz z rozprawą administracyjną. A. R. jako wnioskujący stwierdził wycinkę 144 drzew na całej nieruchomości oraz okaleczenie świerku rosnącego przy linii średniego napięcia 15 kV. Z dalszych ustaleń organu I instancji wynika, że uczestnik postępowania [...] S.A. prowadził działania polegające na podcinaniu gałęzi drzew pod linią energetyczną. Ponadto A. R. nie zarzucał dokonania wycinki 144 drzew [...] S.A. Wójt Gminy W. wydał decyzję na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., uznając, iż w przeprowadzonym postepowaniu ustalono, że [...] S.A. jak również działający w jej imieniu wykonawca nie dokonał wycinki 144 drzew na nieruchomości A. R. bez wymaganego zezwolenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. R., nie zgadzając się z umorzeniem postępowania w szczególności w kwestii dotyczącej uszkodzenia świerka, co jego zdaniem stanowiło działanie bezprawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. R., zaskarżoną decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. Kolegium po przypomnieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i wskazaniu w tym przedmiocie materii prawnej, wyjaśniło, że za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz zniszczenie drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych właściwy organ wymierza administracyjną karę pieniężną (art. 88 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody). W rozpoznawanej sprawie jak wywiodło Kolegium organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew z obszaru działki nr [...], położonej w miejscowości P., bowiem stwierdził, iż nie jest możliwe ustalenie kto i kiedy dokonał wycinki. Ponadto w uzasadnieniu decyzji Kolegium zaznaczyło, iż w toku rozprawy ustalono, że wycinka została przeprowadzona w pasie technologicznym linii elektroenergetycznej i polegała na przycinaniu w tym pasie gałęzi. Obcięte gałęzie na działce A. R. nie zostały sprzątnięte, z uwagi na zakaz właściciela działki. W toku postępowania ustalono, że pod linią elektroenergetyczną nie rosły drzewa, natomiast ewentualnie wycięte drzewa znajdowały się poza pasem technologicznym. Kolegium podkreśliło, iż w niniejszej sprawie A. R. nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie twierdzeń, nie wskazał kiedy drzewa zostały wycięte, jak również nie wskazał żadnych świadków co do ustalenia sprawców wycinki drzew. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. R., reprezentowany przed Sądem przez profesjonalnego pełnomocnika. W opisowej skardze zarzucił organowi brak ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, błędy w prowadzonym postępowaniu, nieprawdziwe twierdzenia w zakresie usunięcia gałęzi, a szczególności nie odniesienie się do stanu świerka, brak zaangażowania dendrologa w prowadzonym postępowaniu. Skarżący zawarł także uwagi do bezprawnych działań [...] Rejonu L. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami procesowymi – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy bądź naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dostrzegł z urzędu naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, określonych w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium z dnia [...] maja 2015 r. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania dotyczącego wycięcia bez zezwolenia drzew przez wykonawców zlecenia [...] S.A. Będąca przedmiotem skargi decyzja organu odwoławczego została wydana na skutek rozpoznania odwołania, jakie na decyzję organu I instancji złożył A. R., który zawiadomił organ o usunięciu przez pracowników [...] S.A. z jego działki drzew bez wymaganego zezwolenia, sygnalizując usunięcie 144 drzew. Zasada wyrażona w art. 15 k.p.a. o dwuinstancyjności postępowania, oznacza możliwość wniesienia środka zaskarżenia od decyzji organu administracji I instancji do organu wyższego stopnia i obowiązek rozpoznania tego środka zaskarżenia (odwołania lub zażalenia) przez organ wyższego stopnia. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nie oznacza jednak, że każde postępowanie administracyjne rozpatrywane jest w systemie dwuinstancyjnym, tj. przez organy dwóch instancji. Organ II instancji rozpoznaje bowiem sprawę jedynie w przypadku wniesienia przez uprawnioną osobę środka zaskarżenia od orzeczenia organu pierwszej instancji. Brak wniesienia środka zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji skutkuje tym, że decyzja organu pierwszej instancji zyskuje cechę ostateczności i choćby nawet była wadliwa, funkcjonuje ona w obrocie prawnym. Organ drugiej instancji władny jest poddać kontroli decyzję organu pierwszej instancji w zwykłym postępowaniu, jedynie wtedy gdy decyzja ta została zaskarżona przez wniesienie odwołania przez uprawniony do dokonania tej czynności podmiot. Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepisem, który określa cechy strony postępowania administracyjnego jest art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawową cechą charakteryzującą stronę postępowania administracyjnego jest zatem jej "interes prawny" w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, tj. nie tylko interes rozumiany jako zainteresowanie podmiotu co do danego rozstrzygnięcia administracyjnego (co wyraża interes faktyczny), ale również materialnoprawna podstawa tego zainteresowania wywodzona z prawa administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku między obowiązującą normą materialnego prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, tj. sferą jego praw lub obowiązków. Brak zatem podstaw do uznania danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy nie istnieje norma wywiedziona z przepisu administracyjnego prawa materialnego, z którego wynikają dla niego konkretne prawa lub obowiązki. Zatem organ odwoławczy nie jest uprawniony do poddania kontroli instancyjnej orzeczenia organu I instancji w sytuacji, kiedy środek zaskarżenia od tej decyzji nie został złożony, bądź pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego. W sytuacji wniesienia odwołania lub zażalenia od rozstrzygnięcia organu I instancji przez podmiot, który nie ma przymiotu strony w danym postępowaniu administracyjnym, organ odwoławczy winien postępowanie odwoławcze umorzyć. W niniejszej sprawie Kolegium przyjęło do rozpoznania odwołanie złożone przez A. R. uznając, że zostało ono złożone przez stronę postępowania i rozpoznając to odwołanie. W ocenie Sądu decyzja Kolegium jest wadliwa i podlega wyeliminowaniu z obiegu prawnego, narusza bowiem przepisy postępowania, gdyż organ odwoławczy merytorycznie rozpoznał odwołanie złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego. Zwrócić uwagę należy, że ustalenie czy podmiot żądający przeprowadzenia postępowania administracyjnego ma w sprawie interes prawny należy ocenić w kontekście powołanego wyżej art. 28 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że źródłem interesu prawnego danej osoby w sprawie administracyjnej nie może być dowolnego rodzaju związek tej osoby ze sprawą, ale związek kwalifikowany, tj. oparty na przepisie prawa materialnego, który dany interes wprost otacza ochroną. W związku z tym w przedmiotowej sprawie należało wyjaśnić czy wnioskujący A. R. ma interes prawny do kwestionowania orzeczenia administracyjnego umarzającego postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. W sprawie jest poza sporem, że były wykonywane prace przycinki drzew w pasie technologicznym na zlecenie Spółki [...] S.A. oraz, że stwierdzono wycinkę drzew z działki skarżącego bez zezwolenia, przy czym w przeprowadzonym postępowaniu nie ustalono sprawców wycięcia 144 drzew. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.) za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, właściwy organ wymierza administracyjną karę pieniężną podmiotowi, który się tego dopuścił. Wobec tego nie może budzić wątpliwości, że jedynym podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną jest podmiot, który (ewentualnie) dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział karę pieniężną, a więc [...] S.A. Oddział [...]Rejon Energetyczny L. Natomiast nie może być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot np. właściciel nieruchomości czy osoba informująca organ administracji o wycięciu drzew i domagająca się zastosowania kary wobec innego podmiotu. W wyniku wszczęcia postępowania mogło dojść jedynie do nałażenia kary na sprawcę, ewentualnie do umorzenia postępowania w razie ustalenia braku ku temu podstaw. W przedmiotowej sprawie stroną postępowania jest [...] S.A. Oddział [...]Rejon Energetyczny L., natomiast skarżący (odwołujący) nie mógł być natomiast uznany za stronę, bowiem nie legitymuje się interesem prawnym udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, w szczególności do złożenia odwołania od decyzji Wójta. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia jest postępowaniem, którego jedynym celem jest ukaranie sprawcy nielegalnego czynu za popełnienie deliktu administracyjnego. Nie ma ono na celu zadośćuczynienia właścicielowi usuniętej rośliny. Postępowanie to jest konsekwencją chronienia przez Państwo interesu publicznego, jakim jest zachowanie zasobu roślinnego w postaci drzew i krzewów. Kara nakładana w tym postępowaniu jest zatem karą nakładaną w związku z naruszeniem interesu publicznego, nie zaś w związku z naruszeniem indywidualnego interesu właściciela. Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że podmiotem mającym interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie posiadacz nieruchomości lub właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego – jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział w tym przepisie karę. Nie może natomiast być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot (np. ten, na którego gruncie rosły drzewa, lub który zawiadomił organ o wycięciu drzew i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu) – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2007 r., II OSK 428/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r., VIII SA/Wa 803/09; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 27 listopada 2007 r., II SA/Kr 1189/06; z dnia 4 stycznia 2010 r., II SA/Kr 1565/09; z dnia 10 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1208/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem przyjąć, że w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wycięcia drzew bez wymaganego zezwolenia, Wójt Gminy W. prowadził z urzędu, zaś skarżący był zawiadamiającym organ o zaistniałym delikcie administracyjnym, co obligowało organ do wszczęcia postępowania, niemniej nie zmieniło jego charakteru, ani też zakresu stron tego postępowania. W szczególności nie wpłynęło w żaden sposób na uzyskanie przymiotu strony przez A. R. Skoro stroną kontrolowanego postępowania jest wyłącznie sprawca, który dopuścił się czynu przeciwko przyrodzie, organy orzekające w sprawie winny były przyjąć, że osoba zawiadamiająca organ o zaistniałym fakcie nie ma statusu strony. W tej sytuacji organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu odwołania zobligowany będzie uwzględnić, że odwołujący nie jest stroną postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. W konsekwencji jego odwołanie od decyzji Wójta Gminy W. nie powinno być przez Kolegium rozpoznawane, zaś postępowanie odwoławcze w tej sprawie winno ulec umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Pomimo doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwe doręczenie decyzji nie jest nieodwracalne w tym sensie, że nie jest równoznaczne z trwałym uznaniem interesu prawnego adresata decyzji. W dalszych etapach postępowania interes ten może być weryfikowany i może być skutecznie zakwestionowany. Uczestniczenie osoby fizycznej lub prawnej albo jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej w postępowaniu administracyjnym nie jest konieczną przesłanką nabycia przez tę osobę lub jednostkę statusu strony postępowania i odwrotnie, samo faktyczne uczestniczenie takiej osoby lub jednostki nie powoduje uzyskania statusu strony przez tę osobę lub jednostkę, jeżeli nie spełniają one przesłanek wskazanych w art. 28 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2595/99 (LEX nr 54752), w którym trafnie przyjęto, że: "Uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie." W świetle powyższych rozważań należy podkreślić, że Kolegium, rozpoznając odwołanie A. R., w pierwszej kolejności powinno dokonać ustalenia istnienia interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie. W przypadku ustalenia, że odwołujący się jest stroną postępowania, organ odwoławczy rozpatruje jego odwołanie merytorycznie. Natomiast w sytuacji, gdy organ uzna, że odwołujący nie ma przymiotu strony, postępowanie odwoławcze umarza jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość ta wynika z faktu, że odwołującym się jest podmiot nie będący stroną w sprawie. Pogląd taki został zaprezentowany w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 (LEX nr 37956), gdzie wskazano, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." i pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. W związku z tym za wadliwe należy uznać rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Wobec powyższego, rzeczą organu odwoławczego ponownie rozpoznającego odwołanie będzie uwzględnienie przedstawionej przez Sąd oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w tej sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.