IV SA/Wa 2334/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w wyniku rozpatrzenia odwołania E. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ewidencyjny [...], położonej we wsi B., gm. P., na rzecz M. i W. B. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium podało, iż w dniu 1 marca 2010r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek M. i W. B. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W toku postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji została sporządzona przez uprawnionego architekta analiza zabudowy i funkcji obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Analiza ta zawierała wszystkie elementy niezbędne do prawidłowego ustalenia parametrów zabudowy w stosunku do powierzchni działki, co pozwoliło na prawidłowe wyznaczenie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Analizie została poddana zarówno wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jak i elewacja dachu występujące w obszarze analizowanym. W ocenie organu odwoławczego ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji odpowiada wymogom określonym w przepisach ustawy z dn. 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej u. p. z. p. Z materiału dowodowego i przedstawionego przez organ pierwszej instancji argumentacji wynika, że wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u. p. z. p. zostały spełnione. Odnosząc się do zarzutu odwołania E. P. w kwestii lokalizacji inwestycji na granicy działek Kolegium uznało ten zarzut za bezzasadny, ponieważ z treści decyzji Burmistrza Miasta P. nie wynika takie usytuowanie budynku. W ustaleniach zawartych w punkcie 3 decyzji zawierającym wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich organ wskazał, że strefa uciążliwości planowanej inwestycji nie może wykraczać poza granice działki inwestora oraz inwestycja nie może pogarszać użytkowania nieruchomości pośrednich. Ponadto należy spełnić wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, która obejmuje w szczególności: - zapewnienie dostępu do drogi publicznej, - ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, ze środków łączności oraz dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, - ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy działki z drogą wewnętrzną stanowiącą własność Gminy P. od linii brzegowej rzeki, co ma istotne znaczenie, ponieważ zgodnie z art. 55 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł E. P. wskazując na: - naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, art. 7 i art. 8 k. p. a. polegające na niekompletnym zgromadzeniu materiału dowodowego i nie wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u. p. z. p. oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Podnosząc wymienione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że przede wszystkim należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. błędnie przyjęło, że Burmistrz Miasta P. w wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzygnął kwestii zlokalizowania inwestycji na granicy działek. Zdaniem skarżącego uprawnienie do rozstrzygnięcia o usytuowaniu budynku na granicy działki przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje umocowanie w przepisach ustawy z dnia 1 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w § 12 ust. 1 pkt 1 dopuszcza usytuowanie budynku przy granicy działki pod warunkiem zaistnienia określonych przesłanek. Skarżący podkreślił, iż okoliczności te powinny być w sposób wszechstronny rozpatrzone przez Burmistrza Miasta P. Wydana przez Burmistrza decyzja o warunkach zabudowy wprost wskazuje, iż kwestia spełnienia przesłanek wynikających z § 12 ust. 1 pkt 1, powołanego rozporządzenia nie była przedmiotem rozważań organu z powodu uznania, że na tym etapie sprawy nie jest to zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego powyższe stanowisko organu pierwszej instancji prowadzi do stwierdzenia, że postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie przez Burmistrza Miasta P. było niepełne bowiem organ nie rozważył w sposób wyczerpujący wszystkich niezbędnych kwestii. Nadto skarżący wskazał, że Burmistrz zawarł w decyzji stwierdzenie, że wniosek złożony przez M. i W. B. dotyczył budowy domu jednorodzinnego na granicy działki. Skarżący podniósł również, iż zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się po stwierdzeniu jej zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego, skoro organ wydający pozwolenie na budowę pozostaje związany uprzednią decyzją o warunkach zabudowy, to nie może wydać pozwolenia sprzecznego z przedmiotową decyzją. Niezależnie od powyższego skarżący zwrócił uwagę, że pomimo tego, że w szczególnych przypadkach dopuszczalna jest zabudowa bezpośrednio przy granicy działki, to nie pozostanie tego rodzaju zabudowa bez wpływu na warunki korzystania z nieruchomości sąsiednich, a więc faktycznie na zakres korzystania z prawa własności w kontekście konieczności znoszenia uciążliwości. Organ administracji, orzekając w sprawie warunków zabudowy powinien mieć na uwadze zarówno interes publiczny, jak i ochronę interesu prywatnego właścicieli sąsiednich nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości już zabudowanych. Zdaniem skarżącego z treści uzasadnienia decyzji Burmistrza nie wynika, czy kwestia ta była przedmiotem rozważań i analizy przez organ. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami, a każdy w granicach określonych ustawą ma prawo, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Poza tym każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest jednocześnie określeniem warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Tak więc, już na tym etapie postępowania brane są pod uwagę interesy inwestora i ochrona uprawnień jego sąsiadów. W rozpoznawanej sprawie decyzje organów obu instancji te założenia ustawowe zrealizowały. Skarżący E. P., jako właściciel działki sąsiedniej działki bierze udział w sprawie. W kwestii zarzutu dotyczącego określenia sposobu usytuowania budynku przy granicy działki i przestrzegania w tym zakresie obowiązujących przepisów budowlanych, należy stwierdzić, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem, a jednocześnie w stosunku do nieruchomości sąsiednich. W przepisie § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wskazuje się, iż w postępowaniu tym określa się; 1) linię zabudowy, 2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokość elewacji frontowej, 4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). Jest to katalog otwarty, ale te właśnie kwestie powinny być w szczególności przedmiotem rozstrzygania przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy. Natomiast kwestia usytuowania obiektu budowlanego, w tym zachowania przewidzianych prawem odległości od granicy z sąsiednią działką, badana jest na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. W tym postępowaniu wnioskodawca obowiązany jest szczegółowo wskazać charakterystykę inwestycji, w tym dokładną jej lokalizację - art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska skarżącego, że uprawnienie do rozstrzygnięcia o usytuowaniu budynku na granicy działki przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje umocowanie w przepisach ustawy z dnia 1 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w § 12 ust. 1 pkt 1 dopuszcza usytuowanie budynku przy granicy Brak jest podstaw do przyjęcia tezy, że na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, można mówić o niezgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi, gdyż zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Wymieniony wyżej przepis określa procedurę uzyskania takiej zgody oraz przesłanki jej uzyskania. Z powołanego przepisu wynika, iż właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Wydanie takiego postanowienia możliwe jest wyłącznie w toku postępowania dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę. Niedopuszczalne jest wydanie tego rodzaju postanowienia w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle powyższych wywodów za nieuprawnione należy uznać zarzuty skargi, zarówno te wskazujące na naruszenie przepisów procesowych, jak również dotyczące naruszenia prawa materialnego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.