IV SA/Wa 2335/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. Z., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], legalizującej na wniosek Spółki R. S.A. w B. drenaż wraz z wylotem do rowu, wykonany bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na działkach nr ew. [...],[...] i [...] obr. K.. W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], Starosta [...] zalegalizował na wniosek Spółki R. S.A. w B. drenaż wraz z wylotem do rowu wykonany na działkach nr ew. [...], [...] i [...], k.m. 2, obr. K.. W dniu [...] czerwca 2013 r. do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wpłynął wniosek Pana J. Z. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano celowe pominięcie przy opracowaniu operatu wodnoprawnego zawartości sporządzonego w 2011 roku projektu regulacji stosunków wodnych w obrębie byłego zwałowiska "K.", czego skutkiem było pozbawienie go praw strony w postępowaniu legalizacyjnym. W dniu 2 sierpnia 2013 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013r., uznając że wnioskodawca J. Z. nie posiada przymiotu strony i nie może tym samym zainicjować postępowania nadzorczego. Postanowienie to zostało uchylone przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując sprawę ponownie, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. w dniu [...] kwietnia 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...], a następnie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji stwierdzając, że rozstrzygnięcie pozbawione jest wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji J. Z. podniósł, że organ nie dokonał wyczerpującej analizy rozstrzygnięcia Starosty [...] na okoliczność wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego uznał, iż stanowisko organu I instancji jest prawidłowe. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. dokonał wyczerpującej analizy decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. znak [...] i zasadnie stwierdził, iż nie jest ona obarczona wadą powodującą jej nieważność. Podtrzymując twierdzenia organu I instancji, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Decyzja nie została wydana w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Rozstrzygnięcie zostało prawidłowo skierowane do wnioskodawcy, a więc nie jest dotknięte wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak jest podstaw aby uznać, że decyzja Starosty [...] była niewykonalna w dniu jej wydania, czy też zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., gdyż brak jest szczególnego przepisu prawa, który przewidywałby skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe ustalenia organu I instancji są prawidłowe, ale również bezsporne, gdyż nie odnoszą się do nich zarzuty odwoławcze. Organ I instancji trafnie argumentował również, iż decyzja nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o art. 64a ust. 2 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak wskazał organ I instancji, zachodzi, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulację zawartą w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz także dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. W ocenie organu odwoławczego, analiza rozstrzygnięcia daje podstawę do orzeczenia, że w stosunku do decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie można stwierdzić rażącego naruszenia przez nią któregokolwiek z przepisów ustawy Prawo wodne. Organ odwoławczy wskazał również na to, że żadna z podstaw wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 k.pa. nie może posłużyć jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czy też wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Organ podkreślił, iż we wniosku o stwierdzenie nieważności J. Z. w sposób jednoznaczny wyraził brak zainteresowania wnioskowaniem o wznowienie postępowania. Prezes KZGW wyjaśnił, iż w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie ocenia czy zachodzą przesłanki z art. 156 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie może prowadzić do czynienia nowych ustaleń faktycznych i nie służy podważaniu stanu faktycznego ustalonego w kwestionowanej decyzji. Prowadzi to do wniosku, że nie mogą być skutecznie w toku takiego postępowania powoływane nowe dowody. Za rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe tj. art. 7 oraz 77 i art. 81 k.p.a., które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Wszelkie zastrzeżenia co do jakości materiału dowodowego analizowanego w postępowaniu legalizacyjnym mogły być przedmiotem postępowania wzowieniowego, pod warunkiem zaistnienia przesłanek wymienionych w art 145 k.p.a. Odnośnie zakresu przedmiotowego decyzji legalizacyjnej, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 64a ust. 1 ustawy Prawo wodne z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego występuje właściciel tego urządzenia. W sytuacji wielości urządzeń wykonanych bez wymaganych pozwoleń wodnoprawnych, to które z nich poddane zostanie procedurze legalizacyjnej zależy wyłącznie od woli właściciela, nie zaś od ustaleń poczynionych przez organ administracji. Decyzji legalizacyjnej nie wydaje się dla określonego we wniosku bądź w operacie terenu, ale dla wskazanych przez właściciela we wniosku urządzeń. Fakt pominięcia we wniosku niektórych urządzeń wodnych nie stanowi o nieważności decyzji legalizacyjnej a jedynie o tym, że urządzenia te w dalszym ciągu posiadają status wykonanych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Równocześnie, jeżeli którekolwiek z urządzeń wykonanych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego działa w sposób nieprawidłowy, sam fakt jego legalizacji nie usprawniłby jego działania. Zarzutów w postępowaniu nadzwyczajnym nie można opierać o fakty zaistniałe już po wydaniu kwestionowanej decyzji, tym samym w postępowaniu nieważnościowym na ocenę zgodności z przepisami decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie mogą mieć wpływu inne rozstrzygnięcia wydane po tej dacie. Organ stwierdził, iż w związku z powyższymi ustaleniami brak było merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści niż zawarte w zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] maja 2014r. znak: [...]. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję J. Z.i, zarzucił błędne przyjęcie, iż brak było podstaw do kwestionowania ustalonego stanu faktycznego, który znalazł odzwierciedlenie w kontrolowanej decyzji przez co stwierdzono, że nie nastąpiło rażące naruszenie prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo, że decyzja zalegalizowała odcinki drenaży nie istniejące w rzeczywistości w terenie, a nie zalegalizowała wykonanych faktycznie drenaży zgodnie z operatem wodnym i projektem robót z 2011 r. dołączonych do akt sprawy postępowania legalizacyjnego, wskutek powyższego pozostawiono w obiegu prawnym decyzję posiadającą wadę prawną. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 7, 8, 12, 77 § 1, 78, 81 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez dokładnej analizy akt sprawy, bez przeprowadzenia niezbędnych czynności dla wyjaśnienia czy zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, niedochowanie zasad praworządności, zaufania do działania organów o prawdy obiektywnej wynikającej z przepisów k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie kontroli poddano decyzję administracyjną wydaną w wyniku przeprowadzonego przez organ postępowania nieważnościowego. Wobec tego wyjaśnić należy, iż w postępowaniu nieważnościowym nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, a czego, jak wynika z treści skargi domaga się skarżący, lecz organ ten orzeka jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy na etapie postępowania zwykłego. Z tych też względów, jak trafnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie jest dopuszczalne przeprowadzanie postępowania dowodowego w zakresie wskazywanym przez stronę skarżącą. Podkreślić przy tym należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje między innymi w przypadku, gdy decyzja rażąco narusza prawo. Tak więc trzeba wskazać konkretny przepis prawa i to obowiązujący w dacie wydania decyzji kontrolowanej, który został rażąco naruszony. Naruszenie zaś prawa ma cechę rażącego jedynie wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające pogodzić się z wymaganiami praworządności i nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W przedmiotowej sprawie, podzielić należy stanowisko Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej prezentowane w zaskarżonej decyzji, iż w odniesieniu do badanej w trybie nadzoru decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. brak jest podstaw do stwierdzenia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy Prawo wodne w rozumieniu art. 156 § 1 2 k.p.a., bądź jest dotknięta inną kwalifikowaną wadą prawną z wymienionych w § 1 art. 156 k.p.a. Zauważyć należy, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana na podstawie art. 64a ustawy Prawo wodne w załatwieniu wniosku Spółki R. S.A. w B. o legalizację wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego drenażu wraz z wylotem do rowu. W myśl art. 64a ust. 1 Prawa wodnego, jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2, zgodnie z którym do wniosku dołącza się: 1) operat wodnoprawny, 2) decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana - w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego; 3) opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym. Wnioskodawca, jak wynika z akt sprawy, załączył do wniosku o legalizację wszystkie wymagane dokumenty, na podstawie których Starosta po przeprowadzeniu rozprawy wodnoprawnej z udziałem stron, wydał kwestionowaną decyzję, w której zakres przedmiotu legalizacji określił zgodnie z wnioskiem złożonym przez Spółkę. Zauważyć należy, iż z powołanego wyżej przepisu, że postępowanie legalizacyjne jest postępowaniem wnioskowym, co oznacza, że organ treścią tego wniosku jest związany, tym samym nie może z urzędu rozszerzać zakresu przedmiotowego żądania ujętego we wniosku strony. Słusznie zatem stwierdził, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że fakt pomięcia we wniosku niektórych urządzeń wodnych nie może stanowić podstawy do uznania, że kwestionowana decyzja Starosty [...], legalizująca zgodnie z żądaniem Spółki wykonany bez pozwolenia wodnoprawnego drenaż wraz z wylotem do roku, była dotknięta kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, jak tego domaga się skarżący. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie postępowanie nadzorcze polegało na badaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. pod względem zgodności ze stanem prawnym i faktycznym obowiązującym w dacie jej wydania. Zatem wskazywany przez skarżącego przed organami administracyjnymi obu instancji, jak i w skardze, fakt nieujęcia decyzją legalizacją Starosty [...] " dobudowanego odcinka jego drenażu od pkt "k" do studni S3" stanowi jedynie o tym, że urządzenie to będzie miało status urządzenia wykonanego bez pozwolenia wodno prawnego. Fakt ten wbrew przekonaniu skarżącego nie mógł spowodować uchylenia prawidłowej decyzji organu odwoławczego. Zauważyć przy tym należy, iż organ pierwszej instancji na str. 7 uzasadnienia swojej decyzji wyjaśnił, iż wskazany we wniosku o stwierdzenie nieważności odcinek drenażu przebiegający od budynku zlokalizowanego na działce nr [...] do rowu przebiegający przez działki [...], [...], [...], [...], [...], odprowadzający wody deszczowe z odwodnienia budynku i posesji J. Z. do najbliższego rowu spadowego, istnieje od 1965 roku. W tej sytuacji, jak prawidłowo wskazał organ, nie wymaga on wydania decyzji legalizacyjnej - zgodnie bowiem z art. 133 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne nie jest wymagane pozwolenie wodno prawne dla istniejącego w dniu wejścia w życie ustawy urządzenia wodnego, tj. z dniem 1 stycznia 1975 r. Trafnie również wskazał organ, iż zgodnie z obowiązującym Prawem wodnym utrzymanie urządzeń wodnych, o których mowa w art. 64 ust. 1 tej ustawy, polegające m.in. na remontach w celu zachowania ich funkcji nie wymaga pozwolenia wodno prawnego. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że zarzuty skargi wskazujące na naruszenie prawa materialnego, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego okazały się niezasadne, bowiem decyzje organów obu instancji wydane w postępowaniu nadzorczym odpowiadają prawu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.