IV SA/Wa 2335/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. P. (dalej skarżący lub inwestor) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]), którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego wielofunkcyjnego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji i orzekł na nowo odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Pismem z dnia [...] marca 2016 r., Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego wielofunkcyjnego o następujących funkcjach użytkowych: sale konferencyjne, część gastronomiczna, część hotelowa do 50 miejsc noclegowych; budowie niezbędnej infrastruktury technicznej, m.in. dróg wewnętrznych, miejsc postojowych dla samochodów osobowych, instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej, oświetlenia terenu, odwodnienia terenu, budowie zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej stanowiącej działkę nr ew. [...] w ramach działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w obrębie [...], w gminie [...]. RDOŚ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie przeznaczenia terenu obejmującego obszar inwestycji w planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem [...] stycznia 1995 r., które utraciły moc z dniem [...] grudnia 2003 r. Wójt Gminy [...] pierwotnie poinformował, że na załączniku graficznym do wspomnianego planu zagospodarowania przestrzennego obszar planowanej inwestycji oznaczony jest symbolem [...] Następnie ponownie Wójt Gminy [...] poinformował, że zgodnie z nieobowiązującym już planem zagospodarowania przestrzennego obszar planowanej inwestycji oznaczony jest symbolem [...] - linia kolejowa [...] - [...] - pozostawia się w dotychczasowym użytkowaniu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na jej sprzeczność z zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Jednocześnie Organ I instancji stwierdził, że nie jest możliwe zastosowanie żadnego z przewidzianych odstępstw od wskazanego zakazu, w tym odstępstwa odnoszącego się do nieobowiązujących już planów zagospodarowania przestrzennego. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J. P. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpoznając sprawę zwrócił uwagę na następujące kwestie. Planowana do zainwestowania nieruchomość zlokalizowana jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" oraz w granicach obszaru Natura 2000 [...] ([...]) będącego jednocześnie obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty oraz obszarem specjalnej ochrony ptaków. Dalej GDOŚ zauważył, że rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r przestało obowiązywać na mocy uchwały Sejmiku Województwa [...], która weszła w życie z dniem [...] kwietnia 2016 r. W tej sytuacji GDOŚ związany jest stanem prawnym obowiązującym w chwili podejmowania rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Oznacza to konieczność rozpatrzenia sprawy w oparciu o aktualnie obowiązujący akt prawa tj. uchwałę Sejmiku Województwa [...]. Organ wymienił zakazy obowiązujące na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" zgodnie z § 4 ust. 1 Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2016r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] , poz. [...]). Dalej GIOŚ ustalił, że zgodnie z załącznikiem mapowym do projektu decyzji o warunkach zabudowy większa część planowanej do zainwestowania nieruchomości (w tym terenu planowanego do zainwestowania) zlokalizowana jest w pasie 100 m od linii brzegowej rzeki [...]. W związku z tym realizacja wnioskowanego zamierzenia budowlanego wiąże się z naruszeniem zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...], tj. zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Badając odstępstwa od tego zakazu przewidziane w uchwale Sejmiku GDOŚ stwierdził, że zgodnie z § 4 ust. 3 nie dotyczy on: - części Obszaru, dla których w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub ich zmiany w zakresie terenów przeznaczonych w tych planach pod zabudowę; - obszarów zwartej zabudowy miejscowości w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej, usługowej i letniskowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.); - siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód; - terenów ogólnodostępnych kąpielisk, plaż i przystani wodnych; - istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych, usługowych oraz o funkcji mieszanej nie kolidującej z podstawowym i uzupełniającym przeznaczeniem terenu, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem [...] stycznia 2004 r., gdzie dopuszcza się ich odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie przybliżania zabudowy do brzegów wód, a także zwiększania istniejącej powierzchni zabudowy: o nie więcej niż 10m2 w przypadku budynków o powierzchni mniejszej lub równej 100 m2, o nie więcej niż 10% w przypadku budynków o powierzchni powyżej 100 m2; - zbiorników wodnych pochodzenia antropogenicznego o powierzchni nie większej niż 0,5 ha i o głębokości nie większej niż 3 m. Zgodnie z załącznikiem mapowym do obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], teren bezpośrednio przylegający od północy do linii kolejowej po wschodniej stronie ul [...] (tj. teren planowanej do zainwestowania działki) oznaczony jest kolorem zielonym. Zgodnie zaś z informacją podaną przez Sekretarza Gminy [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., "z uwagi na fakt, iż wnioskowany teren zabudowany jest budynkiem byłej drogomistrzówki, wnioskowany teren uznać należy za obszar oznaczony jako tereny i urządzenia usługowe na wydzielonych działkach: UO - oświata, UZ - zdrowie i opieka społeczna, A - administracja, UK - kultura, US - sport, UH - handel, Ul - inne (dopuszcza się zmianę funkcji)". Zdaniem GDOŚ niezależnie jak ostatecznie należy zakwalifikować teren inwestycji zgodnie ze studium i tak odstępstwo, o którym mowa w § 4 ust. 3 pkt 2 uchwały Sejmiku Województwa [...] odnosi się jedynie do obszarów zwartej zabudowy miejscowości w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Tereny takie oznaczone są natomiast na załączniku mapowym do Studium kolorem brązowym i zgodnie z legendą są określone jako "tereny istniejącej i projektowanej zwartej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej wyznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego gminy". Organ wywnioskował zatem, że po pierwsze - z uwagi na oznaczenia graficzne należy wykluczyć, że teren planowanej inwestycji jest przeznaczony w Studium pod zabudowę. Po drugie Studium nie wprowadziło innych niż w ówcześnie obowiązującym (w dniu uchwalenia Studium) planie zagospodarowania przestrzennego terenów zwartej zabudowy. Dalej organ odwoławczy podniósł, że możliwość zastosowania analizowanego odstępstwa warunkowana jest przez możność wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach w rozumieniu ustawy p.z.p. Tymczasem tylko jedna z działek (granicząca od północy) przylegających do działki nr [...] jest zabudowana. Nie można zatem wyznaczyć linii nieprzekraczalnej zabudowy w sposób wymagany w analizowanym odstępstwie. W odniesieniu do pozostałych odstępstw, o których mowa w § 4 ust. 3 uchwały Sejmiku Województwa [...], również i one nie mają zdaniem GDOŚ zastosowania w niniejszej sprawie. W odniesieniu do pozostałych zakazów obowiązujących na danym obszarze w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska realizacja przedmiotowej inwestycji będzie powodowała również naruszenie zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały Sejmiku Województwa [...]. Zakres inwestycji zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy obejmuje bowiem odwodnienie terenu. Tym samym w ramach realizacji inwestycji planowana jest zmiana stosunków wodnych na analizowanym terenie. Organ na zakończenie uznał, że planowane przedsięwzięcie narusza zakazy określone w § 4 ust. 1 pkt 5 i 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] oraz nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od rzeczonych zakazów. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł J. P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia § 4 ust. 3 pkt 2 uchwały [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że nie jest możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód oraz że przedmiotowy obszar nie jest obszarem zwartej zabudowy miejscowości, podczas gdy przedmiotowy obszar spełnia warunki do uznania go za obszar zwartej zabudowy miejscowości w rozumieniu §4 ust. 3 pkt 2 uchwały [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". Dalej wywodzi naruszenie przepisów postępowania w postaci: wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady praworządności oraz art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez: - wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak przeznaczenia wskazanej działki pod zabudowę i zbyt małe oddalenie planowanej inwestycji od rzeki, w sytuacji, gdy na działkach sąsiednich znajdują się budynki położonej bliżej niż 100 m od rzeki, - odmienne niż w decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...], dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności i ustalenia opłaty z tego tytułu ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi terenu przeznaczonego pod zabudowę. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, zobowiązanie organu do wydania pozytywnego postanowienia o uzgodnieniu przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreśla się, że w decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015r. dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i ustalenia opłaty z tego tytułu w sposób odmienny zakwalifikowano sporny grunt tj. jako teren przeznaczony pod zabudowę. W decyzji tej oraz w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby tamtego postępowania wskazano przeznaczenie działki pod zabudowę. Zdaniem skarżącego taka sytuacja stanowi naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Pomimo istnienia takich samych okoliczności faktycznych GDOŚ ocenił przedmiotową sprawę w sposób odmienny niż uczynił to Starosta [...]. Dalej skarżący nie zgadza się z przyjętą przez organ wykładnią, że nie ma możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód określonej poprzez połączenie istniejących na przylegających działkach w rozumieniu u.p.z.p. Mianowicie tylko jedna działka przylegająca do działki nr [...] jest zabudowana. Tymczasem zdaniem skarżącego taka wąska wykładnia pojęcia działki przylegającej nie jest uzasadniona w świetle rozumienia pojęcia działki sąsiedniej wypracowanej przez orzecznictwo. Za działki sąsiednie bowiem należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreśla dalej skarżący, że na działkach położonych w okolicy przedmiotowej działki znajdują się obiekty budowlane, które są zlokalizowane w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu rzeki [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka podlegała oddaleniu. Otóż w pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że zasadnie organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie i rozpoznał sprawę na nowo. W ramach zasady dwuinstancyjności organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę, a nie tylko dokonać kontroli zasadności i prawidłowości rozstrzygnięcia, w tym wypadku RDOŚ w [...]. Rozpatrując sprawę stosuje przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania. Skoro na tym etapie uległy zmianie przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę rozstrzygania, stosując te nowe normy organ wydaje nowe rozstrzygnięcie. Takimi normami w tym wypadku jest uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z 2016r, poz. [...]), która weszła w życie z dniem [...] kwietnia 2016r. Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem kryterium legalności Sąd zauważa, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie GDOŚ utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego wielofunkcyjnego na działce znajdującej się na terenie formy ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu, wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199 ze zm.), dalej u.p.z.p. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnienia następują w trybie art. 106 k.p.a. Do form ochrony przyrody, stosownie do treści art. 6 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015r., poz. 1651 ze zm.) zalicza się obszar chronionego krajobrazu. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy co do zasady podzielił stanowisko organu I instancji, że zabudowa nieruchomości skarżącego planowanym budynkiem usługowym nie jest dopuszczalna z uwagi przede wszystkim na zakaz obowiązujący na obszarze obszaru chronionego krajobrazu, określony w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] 3 tj. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Nie jest sporne, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach tego obszaru chronionego i czego nie kwestionuje skarżący na działce obowiązuje zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały. Jednocześnie w stanie faktycznym przyjętym w zaskarżonym postanowieniu słusznie zdaniem Sądu przyjęto, że nie występują wyłączenia od omawianego zakazu statuowane w § 4 ust. 3 uchwały. W szczególności nie obowiązuje dla obszaru plan miejscowy, w którym działka miałaby przeznaczenie pod zabudowę. Sporną i wymagającą bliższego wyjaśnienia - wobec wątpliwości wynikającej ze zgromadzonej dokumentacji - jest natomiast kwestia, czy w omawianym przypadku nie znajduje zastosowania odstępstwo określone w § 4 ust. 3 pkt 2 uchwały. Stanowi ten przepis, że zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m w tym wypadku od linii brzegów rzeki [...] nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miejscowości w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej, usługowej i letniskowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.). Organ słusznie wywiódł, że działka nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy w granicach określonych w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999r. Opisał dokładnie pewne wątpliwości i sprzeczności stwierdzone w dokumentach co do przeznaczenia tej działki w owym studium (str. 6 uzasadnienia), jednakże zasadnie doszedł do wniosku, że owe wątpliwości nie mają żadnego znaczenia w sprawie. Otóż istotne jest, że sporna działka nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wyznaczonej w studium. Jak bowiem wynika z załącznika mapowego do studium wraz z legendą, tereny istniejącej i projektowanej zwartej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej oznaczone zostały kolorem brązowym. Tymczasem obszar działki nr ew. [...] nie jest takim kolorem oznaczony, lecz zielonym (z linią czerwoną czy bez tej linii). Tym samym nie znajduje się na terenie zwartej zabudowy miejscowości, a tylko taka sytuacja uzasadniałaby odstępstwo od zakazu budowy obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od rzeki. Przy czym – co ma znaczenie w świetle wywodów zawartych w skardze – bez znaczenia pozostaje brak możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu rzeki poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Zdaniem Sądu czy taka możliwość istnieje czy też nie, ma wtórne znaczenie wobec podstawowego wymogu jakim jest objęcie terenu inwestycyjnego granicami zwartej zabudowy wyznaczonej w studium. Wykładnia bowiem normy § 4 ust. 3 pkt 2) uchwały prowadzi do wniosku, że ustanawia ona dwa wymagane kolejno wymogi do uchylenia zakazu budowy. W pierwszej kolejności teren musi znajdować się w obszarze zwartej zabudowy wyznaczonej w studium. Jeśli ten warunek nie jest spełniony bezprzedmiotowe jest badanie następnego tj. możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wody. W przypadku natomiast pozytywnego ustalenia, że teren inwestycyjny zawiera się w zwartej zabudowie, konieczne i możliwe jest przejście do badania drugiego, następczego warunku jakim jest owa linia zabudowy. Może zaistnieć sytuacja, że działka znajduje się w obszarze zwartej zabudowy (spełniony warunek pierwszy), lecz nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z zasadami wyznaczonymi w uchwale tj. połączenie istniejących budynków na przylegających działkach – gdzie zasadniczego znaczenia nabiera wykładnia pojęcia "przylegająca działka". Tym samym zarówno pogląd zaprezentowany przez organ w tym przedmiocie, jak i wywody skarżącego, że działka przylegająca to nie koniecznie działka bezpośrednio przylegająca granicami do terenu inwestycyjnego pozostają bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Skoro działka skarżącego nie znajduje się w terenie objętym studium zwartą zabudową, nie było możliwe zastosowanie odstępstwa od zakazu zabudowy stosownie do § 4 ust. 3 pkt 2) uchwały. Również ustalony stan faktyczny nie dotyczy innych odstępstw. Jako niezasadne Sąd uznał argumenty skargi dotyczące sytuacji innych podmiotów, jakoby znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej jak skarżący. Mianowicie twierdzi on, że na działkach sąsiednich znajdują się budynki posadowione w odległości mniejszej niż 100 m od rzeki. Sąd oczywiście nie kwestionuje tych twierdzeń jedynie wywodzi, że budynki te zapewne powstały w innej sytuacji prawnej. Ponadto Sąd administracyjny bada sprawę w jej granicach tj. nie jest uprawniony do czynienia ustaleń faktycznych i badania legalności co do innych inwestycji. Kognicja Sądu dotyczy zaskarżonego postanowienia i w tym zakresie Sąd nie znalazł przesłanek do zakwestionowania jego legalności. Jako wymagający wyjaśnienia jest także zarzut odnoszący się do sytuacji wykreowanej przez decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015r. dotyczącą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i ustalenia opłaty z tego tytułu. Otóż podobnie jak wcześniej Sąd nie jest uprawniony do badania prawidłowości decyzji Starosty w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zauważa jednakże, że nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. zgłoszony w kontekście innego zakwalifikowania działki co do jej przeznaczenia. Zawarta w art. 8 zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Nie można uczynić zarzutu naruszenia tego przepisu gdyż organ ochrony środowiska i starosta procedowali w odmiennych stanach faktycznych, prawnych oraz w postępowaniach mających za przedmiot postępowania zupełnie inne kwestie. Organ ochrony środowiska nie wypowiadał się bowiem co do przeznaczenia tego terenu oraz jego funkcji. Stwierdził jedynie w graniach własnych kompetencji i w oparciu o obowiązujące normy prawa, że nie jest możliwa zabudowa działki nowym obiektem budowlanym ze względu na zakazy obowiązujące z racji ochrony przyrody. Stanowiska organu nie należy utożsamiać z tezą, że działka nie jest terenem przeznaczonym pod zabudowę. GDOŚ jedynie stwierdza, że nie jest możliwa zabudowa ale nie z powodu, że teren nie jest terenem budowlanym, lecz występuje zakaz zabudowy wynikający z przepisu szczególnego. Co prawda z punktu widzenia skarżącego te rozróżnienia nie mają znaczenia, skoro i tak nie może działki zabudować. Niemniej jeśli chodzi o przepisy prawa, to rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe i nie narusza art. 8 k.p.a. jak również innych wskazanych w skardze norm procesowych. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.