IV SA/Wa 2335/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant ref. staż. Magdalena Domagała, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") rozstrzygnięciem nadzorczym (dalej "zaskarżone rozstrzygnięcie"), wydanym na podstawie art.91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), dalej "u.s.g.", Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda") stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] (dalej "Rady") z [...] czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul [...] w [...] (dalej "uchwała (Rady)"). II. Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje: (i) Na sesji w dniu [...] czerwca 2019 r. Rada podjęła w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w [...]. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust. 4 i art. 8 ust. 1 - 3 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. poz. 1496 z późn. zm.), dalej "specustawa (mieszkaniowa)" albo "ustawa". (ii) Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy mieszkaniowej określa ona zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także standardy ich lokalizacji i realizacji z zastrzeżeniem, iż w zakresie przez nią nieuregulowanym stosuje się przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.). Stosując wykładnię funkcjonalną ww. przepisów zważyć należy, iż wynikają z niej dwa podstawowe cele. Pierwszym z nich jest ograniczenie barier administracyjnoprawnych w zakresie budowy mieszkań dla grup społecznych o umiarkowanych dochodach, drugim zaś likwidacja deficytów jakości owych mieszkań, w kontekście ich niskiego stanu technicznego, niedostatecznego wyposażenia w instalacje oraz w związku z ich przeludnieniem, a także likwidacja deficytów jakości samych zespołów zabudowy, w kontekście braku odpowiednio dostosowanej obsługi komunikacyjnej, w tym dostępu do transportu publicznego, brak dostępu do niezbędnych usług, w tym usług społecznych, w tym terenów rekreacyjnych (quod vide uzasadnienie do projektu ustawy, druk nr [...] z [...] czerwca 2018 r., str. 1). Biorąc pod uwagę przepisy samej ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących oraz mając na uwadze kierunki wykładni celowościowej i funkcjonalnej należy wziąć pod uwagę, iż przepisy te nie mogą być interpretowane i stosowane w takim kierunku, który w efekcie finalnym prowadzić ma z jednej strony do nakładania na inwestora obowiązków administracyjnoprawnych niewynikających w sposób jednoznaczny z przepisów prawa, a które mogą stanowić barierę w zakresie prowadzenia inwestycji mieszkaniowych przeznaczonych dla osób o przeciętnych i niższych dochodach, ż drugiej zaś do powstawania inwestycji mieszkaniowych o niskim stanie technicznym, niedostatecznym wyposażeniu lub nadmiernym zagęszczeniu ludności, a także powstawania zespołów zabudowy bez odpowiedniej obsługi komunikacyjnej, w tym bez dostępu do transportu publicznego, oraz bez dostępu do niezbędnych usług, w tym usług społecznych obejmujących tereny rekreacyjne (tak: komentarz do art. 1 Specustawy mieszkaniowej, red. Jakubowski 2019, wyd. l/A. Jakubowski, publ. Legalis). Mając na uwadze wykładnię celowościową i funkcjonalną, należy wziąć przede wszystkim pod uwagę fakt, iż ustawodawca w przepisie art. 2 pkt 2 ustawy określił w sposób precyzyjny pojęcie inwestycji mieszkaniowej, przez którą należy rozumieć przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac; inwestycję mieszkaniową stanowią również części budynków przeznaczone na działalność handlową lub usługową; Z przytoczonej powyżej definicji inwestycji mieszkaniowej wynika, iż jednym z rodzajów inwestycji mieszkaniowej jest również taki rodzaj przedsięwzięcia, który obejmuje zmianę sposobu użytkowania, w wyniku którego powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali nie mniejszej niż 25. Powyższe oznacza, że to w ramach inwestycji mieszkaniowej musi powstać minimum 25 lokali mieszkalnych. Ustawodawca nie przewidział przy tym możliwości bilansowania już istniejących lokali mieszkalnych, bowiem celem ustawy jest powstanie nowych mieszkań, w liczbie określonej wprost w art. 2 pkt 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, nie zaś ujmowanie, w ramach inwestycji mieszkaniowej, lokali już istniejących. (iii) Z uchwały Rady, tj. z § 1, jak i z samego wniosku inwestora wynika, iż przedmiotem lokalizacji jest "inwestycja mieszkaniowa polegająca na zmianie sposobu użytkowania siedmiu lokali usługowych znajdujących się na kondygnacji parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi oraz garażem podziemnym (Budynek [...]), na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. Planowana inwestycja polegać będzie na zmianie sposobu użytkowania siedmiu lokali usługowych znajdujących się na kondygnacji parteru i adaptacji ich na cele mieszkalne", w wyniku którego, stosownie do ustaleń § 4 ust. 2 uchwały "Na kondygnacji objętej wnioskiem przewiduje się 7 lokali mieszkalnych ". Jeżeli zatem uchwala lokalizacyjna obejmuje zaledwie jedną kondygnację budynku mieszkalnego wielorodzinnego, który stosownie do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], uzyskał pozwolenie na użytkowanie, w wyniku którego z siedmiu lokali usługowych powstać ma siedem lokali mieszkalnych, to takie przedsięwzięcie nie może zostać zakwalifikowane jako inwestycja mieszkaniowa, w rozumieniu przepisów ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, z uwagi na fakt naruszenia art. 2 pkt 2 tejże ustawy obligującego by w wyniku realizacji inwestycji mieszkaniowej powstało co najmniej 25 lokali mieszkalnych. Biorąc pod uwagę zapisy § 1, a także § 4 ust. 2 uchwały stwierdzić należy, iż nie realizuje ona celu ustawy, związanego z powstaniem odpowiedniej liczby nowych lokali mieszkalnych. Co więcej uchwala jest również wzajemnie sprzeczna. Skoro bowiem w wyniku realizacji inwestycji powstać ma 7 nowych lokali mieszkalnych, to ustalenia zawarte w § 4 ust. 1 uchwały wskazujące na powstanie minimum 49 zaś maksymalnie 56 lokali mieszkalnych jest sprzeczne wzajemnie. Zastosowane przez Radę bilansowanie już istniejących (oddanych do użytkowania) mieszkań jest sprzeczne z założeniami ustawy i służy ominięciu istniejących przepisów stanowiących ułatwienia dla lokalizacji inwestycji mieszkaniowych, jednakże pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w ustawie, w tym także w zakresie liczebności lokali, a także ich minimalnej powierzchni. Skorzystać z ułatwień w procesie inwestycyjnym mogą zatem ci inwestorzy, który planują zrealizować co najmniej 25 nowych lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych, bądź co najmniej 10 nowych lokali mieszkalnych w budynkach jednorodzinnych, przy czym bez znaczenia jest czy ww. lokale powstaną w ramach budowy, przebudowy, czy też zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków o innych funkcjach. (iv) Na marginesie wskazać należy, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie tylko nie może zostać zakwalifikowane do inwestycji mieszkaniowej w związku z naruszeniem przepisu art. 2 pkt 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, lecz służy także ominięciu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2003 r. Obszar objęty uchwałą lokalizacyjną znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] stanowiącym tereny usług centrotwórczych, dla którego obowiązuje zgodnie z § 49 pkt: - 1 uchwały, " utrzymanie istniejących form zróżnicowanego zainwestowania i użytkowania terenów z możliwością rozbudowy, przebudowy, modernizacji obiektów. Dopuszcza się możliwość zmiany form użytkowania części obiektów, ale z zachowaniem terenów dla obiektów centrotwórczych podkreślających rolę ciąsu ulic [...], [...] jako łączników pomiędzy centrum miasta z Osiedlem [...], "; - 3 uchwały, "lokalizację na niezainwestowanych terenach [...], (...) wielkoprzestrzennych założeń usłusowych o charakterze centr otwór czym stanowiących zwieńczenie skrzyżowania trasy [...] z trasą [...], ". (v) Z samego brzmienia art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się bowiem uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały. Do takich uchybień należą między innymi: naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło. Wskazana regulacja, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa), wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwal, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwal, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. (vi) W kontekście powyższych rozważań wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zawarcia ustaleń z istotnym naruszeniem prawa, tj. doszło do istotnego naruszenia art. 2 pkt 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, poprzez objęcie inwestycją mieszkaniową przedsięwzięcia w wyniku którego powstać by miało zaledwie 7 lokali mieszkalnych, podczas gdy ustawodawca, w przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych minimalną liczbę nowych lokali mieszkalnych określił na poziomie nie mniejszym niż 25. Istotność powyższych naruszeń należy również kwalifikować przez pryzmat rozwiązań w nim przyjętych. Organ nadzoru wskazuje, że naruszenia nieistotne to naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu. Tymczasem ustalenia, o których mowa w niniejszym rozstrzygnięciu nadzorczym mają istotny wpływ na przyjęte rozwiązania, które byłyby inne gdyby zastosowano obowiązujące przepisy. III. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Gmina, reprezentowana przez r.pr. J. N., wniosła do tut. Sądu skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, zarzucając ww. rozstrzygnięciu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. poz. 1496 z późn. zm.), mające wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni przez Wojewodę [...] pojęcia inwestycji mieszkaniowej , to jest Wojewoda [...] przyjął, iż w ramach zmiany sposobu użytkowania ma powstać dodatkowo minimum 25 lokali mieszkalnych, podczas gdy zgodnie z literalną, systemową i celowościową wykładnią tego przepisu w ramach zmiany sposobu użytkowania budynek wielorodziny mieszkalny ma mieć co najmniej 25 lokali mieszkalnych.; 2) art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. poz. 1496 z późn. zm.), mające wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, iż inwestycja mieszkaniowa realizowana na podstawie tej ustawy musi być zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas, gdy zgodnie z tym przepisem inwestycję mieszkaniową ealizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu zasady legalizmu niezgodnej z duchem Konstytucji i zawężenie pojęcia inwestycji mieszkaniowej wynikającej wprost z literalnego brzmienia art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. poz. 1496 z późn. zm.), co w konsekwencji doprowadziło do złamania tej zasady. Błędna wykładnia art. 2 pkt 2 oraz niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3 w/w ustawy doprowadziła, do naruszenia przez Wojewodę [...] art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie nieważności zgodnej z prawej uchwały Rady. Uzasadniając w/w zarzuty, Gmina podniosła w szczególności, co następuje: Przyjęty przez Wojewodę sposób wykładni jest niezgodny z literalnym brzmieniem specustawy mieszkaniowej, której celem jest ułatwienie realizacji nowych mieszkań. Zmiana sposobu użytkowania siedmiu lokali mieszkaniowych na siedem lokali mieszkalnych, w wyniku której powstanie budynek mający co najmniej 25 lokali mieszkalnych jest zgodny z definicją ustawową oraz celem ustawy. Jeżeli ustawodawca miałby na myśli, iż w ramach zmiany sposobu użytkowania ma powstać dodatkowo 25 lokali mieszkalnych, a nie budynek o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 to inaczej zdefiniowałby to pojęcie. Dodatkowo również wykładnia systemowa wskazuje, iż w ramach inwestycji mieszkaniowej, o której mowa w/w ustawie, ma powstać budynek wielorodzinny z co najmniej 25 lokalami mieszkalnymi. Wskazują na to definicje zawarte w prawie budowlanym - definicja budynku (należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach), definicja przebudowy (należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego)., czy określona w art. 71 prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania. Przyjęcie definicji, iż ramach przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania budynku ma powstać dodatkowych aż 25 nowych lokali mieszkalnych wyklucza spod zastosowania tej ustawy inwestycja wielorodzinne realizowane w mniejszych miejscowościach, a co za tym niezgodne jest z celem tej ustawy. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy inwestycja mieszkaniowa oznacza "przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstanie budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac. Inwestycję mieszkaniową stanowią również części budynków przeznaczone na działalność handlową lub usługową." Również w komentarzu pod red. Tomasza Filipowicza do Specustawy mieszkaniowej, WKP 2019, występuje pogląd zgodny ze stanowiskiem Miasta w zakresie rozumienia pojęcia inwestycji mieszkaniowej na gruncie tej ustawy. Ponadto zgodnie z uzasadnieniem projektowane przepisy mają na celu umożliwienie dokonania "korekt" planów miejscowych (obecnie nie mamy takiego instrumentu i pozostaje tylko procedura zmiany planu), przy jednoczesnym zachowaniu zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego ze studium. Oznacza to, iż ustawa daje prawo radzie gminy odstąpić od postanowień planu miejscowego w zakresie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie jest aktem prawa miejscowego i nie ingeruje w ustalenia planu. Uchwałę tą trzeba jednak wziąć pod uwagę przy zmianie planu miejscowego. Wojewoda [...] nie zastosował zatem właściwie treści art. 5 ust. 3 w/w ustawy. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] błędnie zastosował art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przyjęta przez Wojewodę wykładnia zawartego w art. 2 pkt 2 w/w ustawy pojęcia inwestycji mieszkaniowej powoduje, iż gwarancja bezpieczeństwa prawnego nie jest zapewniona. Literalne brzmienie tego przepisu nie wykluczają interpretacji przyjętej przez Radę, co więcej uzasadnienie do projektu tej ustawy wręcz wskazuje na potrzebę ułatwienia procesu inwestycyjnego. Obecna próba ograniczenia siatki pojęciowej przyjętej w ustawie stoi zatem w sprzeczności z zamierzeniem ustawodawcy. Jeżeli ustawodawca chciałby ograniczyć stany faktyczne podpadające pod pojęcie inwestycji mieszkaniowej wynikającej ze specustawy mieszkaniowej może dokonać zmiany tej ustawy w trybie takim samym, w jakim została ona uchwalona. IV. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem procesowym z dnia 20 września 2019 r., Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Sąd rozpoznał skargę Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Rady z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w pełni odpowiada prawu obowiązującemu w dacie jego wydania. Uchwała Rady została bowiem wydana z istotnym naruszeniem art.7 ust.4 w związku art.2 pkt 2 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, w związku z czym należy stwierdzić jej nieważność. VI. Szczegółowa kontrola legalności zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody prowadzi do następujących wniosków: 1. Tryb i zasady wydawania przez organ nadzoru rozstrzygnięć nadzorczych w stosunku do uchwał lub zarządzeń organu gminy, reguluje art.91 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do powyższego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust.1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust.3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust.4). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust.5). Zestawienie treści ust.1 i 4 art.91 u.s.g. upoważnia do przyjęcia, iż ustawa ta wyodrębnia dwie kategorie naruszeń prawa, które mogą obciążać uchwały lub zarządzeń organu gminy, naruszenia istotne i nieistotne. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Artykuł 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym determinuje obowiązek organu nadzoru do zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia, z którego treści będzie wynikała argumentacja organu nadzoru, dlaczego uznał on dany akt lub jego część za nieważną (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2322/17). Uzasadnienie prawne aktu nadzoru powinno więc zawierać wyjaśnienie przepisów, których naruszenia zarzuca danemu organowi oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) stwierdzonego naruszenia (por. szerzej: Z. Kmieciak - Uzasadnienie aktu nadzoru nad działalnością komunalną, "Samorząd Terytorialny" 1996, nr 3, s. 29 i n.). Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu administracyjnego jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA z 28 grudnia 2010 r., I SA/Op 520/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Go 513/19). 2. Sąd w całości podziela stanowisko Wojewody, iż uchwała Rady została wydana z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na nieuprawnionym zastosowaniu tej ustawy do takiej inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej, która przewiduje powstanie (w drodze zmiany sposobu użytkowania istniejących już lokali usługowych) mniej niż wymaganych ustawą 25 nowych lokali mieszkalnych (tj. takich, które dotąd nie istniały lub nie były użytkowane jako lokale mieszkalne). Liczba w/w nowych lokali wynosi w niniejszej sprawie 7. Okoliczność ta obligowała Wojewodę do wyeliminowania uchwały Rady z obrotu prawnego na podstawie art.91 ust.1 u.s.g. W art.1 ust.1 specustawy mieszkaniowej wskazano, iż określa ona zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także standardy ich lokalizacji i realizacji. W art.2 pkt 2 ustawy zawarto z kolei legalną definicję inwestycji mieszkaniowej, w myśl której inwestycja mieszkaniowa, to "przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac; inwestycję mieszkaniową stanowią również części budynków przeznaczone na działalność handlową lub usługową". W myśl art.7 ust.4 ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Spór w sprawie sprowadza się do przesądzenia prawidłowej wykładni zawartego w art.2 pkt 2 ustawy sformułowania: "przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25". Rada wywodzi, iż sformułowanie to jest w istocie elastyczne i że obejmuje ono również taką sytuację, w której, w odniesieniu do inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania na lokale mieszkalne takich lokali usługowych, które istnieją w zrealizowanym już budynku o funkcji mieszkaniowo – usługowej, inwestor planuje dokonanie zmiany sposobu użytkowania na lokale mieszkalne lokali usługowych w liczbie mniejszej niż 25 (w niniejszej sprawie 7), niemniej suma w/w liczby lokali planowanych oraz liczby lokali mieszkalnych istniejących już w budynku wynosi 25. Stanowiska tego zaakceptować nie można, aczkolwiek czysto literalne brzmienie kluczowego fragmentu przepisu, tj.: "przedsięwzięcie (...), w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25", uznać należy za niedostatecznie przejrzyste (w przepisie nie zastrzeżono bowiem wyraźnie, iż chodzi o łączną liczbę "nowych lokali mieszkalnych"). O ile zatem czysto literalna wykładnia art.2 pkt 2 ustawy mogłaby nie wykluczać ewentualności wywodzenia uprawnienia inwestora do bilansowania lokali planowanych i już istniejących, o tyle wniosek ten nie daje się w żaden sposób pogodzić z oczywistym ratio legis ustawy, którym było stworzenie inwestorom daleko idących ułatwień w realizowaniu inwestycji mieszkaniowych (czyniących istotny wyłom w ogólnych zasadach inwestowania), niemniej tylko tych, które charakteryzują się odpowiednią wielkością (co należy traktować jako sui generis "ekwiwalent" za w/w odstąpienie od zasad ogólnych). Podzielenie stanowiska Gminy obligowałoby konsekwentnie do przyjęcia, iż zmiana sposobu użytkowania na mieszkaniowy już jednego lokalu w budynku o funkcji usługowo – mieszkaniowej, zrealizowanym na zasadach ogólnych, w którym to budynku znajdują się już np. 24 lokale mieszkalne, mogłaby następować na zasadach określonych w specustawie mieszkaniowej. Powyższe prowadziłoby do wypaczenia oczywistego celu ustawy. Wojewoda stanął zatem na gruncie prawidłowej wykładni art.2 pkt 2 specustawy, przyjmując, iż w odniesieniu do zabudowy wielorodzinnej ustawa ta ma zastosowanie wyłącznie do takich inwestycji, w wyniku których w drodze budowy, zmiany sposobu użytkowania lub przebudowy, powstanie budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie nowo powstałych (a zatem dotąd nie istniejących) lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25. Nie stanowi zatem upoważnienia do zastosowania specustawy sytuacja, w której po planowanym zrealizowaniu inwestycji w danym, istniejącym już budynku wielorodzinnym (chodziłoby tu o przebudowę tego budynku lub zmianę sposobu użytkowania lokali), liczba istniejących w nim lokali mieszkalnych wyniosłaby wprawdzie co najmniej 25, niemniej na liczbę tę nie składałyby się wyłącznie lokale mieszkalne powstałe w wyniku w/w planowanej przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania ale również te lokale mieszkalne, które istniały w tym budynku wcześniej. Podobnie niedopuszczalne byłoby – przy planowanej budowie nowego budynku wielorodzinnego o liczbie lokali mniejszej niż 25 - wliczanie do ustawowego wymogu 25 lokali mieszkalnych także tych lokali, które zostały wcześniej zrealizowane w innych budynkach tego samego osiedla na zasadach ogólnych. Ponownie podkreślić należy, że istota specustawy mieszkaniowej sprowadza się do ustanowienia trybu realizacji inwestycji mieszkaniowych, stanowiącego odstępstwo od ogólnych zasad realizacji inwestycji budowlanych, przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawie budowlanym. Należy wskazać w tym miejscu m.in. na: 1) zwolnienie inwestorów od obowiązku uzyskania na podstawie art.59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany sposobu zagospodarowania terenu, opierającej się na zasadzie dobrego sąsiedztwa (w odniesieniu do terenu inwestycji, nie objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), 2) odstąpienie od związania postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w odniesieniu do terenu inwestycji, objętego takim planem). Jednocześnie z art.2 pkt 2 specustawy wynika w sposób bezsporny, iż intencją ustawodawcy nie było poddanie reżimowi tej ustawy realizacji wszystkich inwestycji, obejmujących mieszkaniową zabudowę wielorodzinną, a wyłącznie tych inwestycji, które spełniają określone kryteria ilościowe (nie mniej niż 25 lokali mieszkalnych). Do realizacja takich inwestycji mieszkaniowych, które nie spełniają w/w kryteriów, bezwzględnie właściwe są zatem ogólne zasady realizacji inwestycji budowlanych. Oczywistą konsekwencją tego, iż reżim specustawy mieszkaniowej jest reżimem szczególnym w odniesieniu do reżimu wynikającego z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów Prawa budowlanego, jest to, iż wykładnia przepisów specustawy musi następować z uwzględnieniem powszechnie uznawanej reguły exceptiones non sunt extendendae, tj. że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco. Uniwersalne uwagi co do stosowania tej zasady na gruncie różnych ustaw, adekwatne do niniejszej sprawy, poczyniono w orzecznictwie sądowym (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 2000 r., II CKN 738/98, OSNC 2000, nr 7-8, poz. 146 oraz uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 2000 r., III CZP 9/00, OSNC 2000, nr 9, poz. 153, z dnia 21 grudnia 2006 r., III CZP 133/06, OSNC 2007, nr 10, poz. 153, z dnia 7 października 2008 r., III CZP 81/08, OSNC 2009, nr 9, poz. 119 i z dnia 4 czerwca 2009 r., III CZP 30/09, OSNC 2010, nr 2, poz. 19). Jak wcześniej wskazano, przywołując stosowne orzecznictwo sądowe, istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art.91 ust.1 i 4 u.s.g. nie należy utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to, iż z dostrzeżonej przez Sąd pewnej niejednoznaczności brzmienia art.2 pkt 2 specustawy, nie można wywodzić niedopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie przez Wojewodę art.91 ust.1 u.s.g. (tj. stwierdzenia na tej podstawie nieważności uchwały Rady), tak jak miałoby to miejsce w kontekście art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji administracyjnej ("W sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący." – por. WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 683/19). W świetle powyższych okoliczności wniesioną skargę należy uznać za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.