IV SA/Wa 2336/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Z. T. i S. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako K.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121), dalej jako ugn, po rozpatrzeniu odwołania Państwa Z. i S. T. (określanych dalej jako skarżący), od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania, ustalonego w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. Nr [...] za działkę gruntu, położoną w [...], oznaczoną wówczas nr [...] lub przyznania nieruchomości zamiennej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Starosta [...] odmówił Państwu Z. i S. T. ustalenia i wypłaty odszkodowania, określonego w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. Nr [...] za działkę gruntu, położoną w [...], oznaczoną wówczas nr [...] o pow. [...] m² lub przyznania nieruchomości zamiennej. Od powyższej decyzji odwołali się Z. i S. T. wskazując, że organ I instancji błędnie uznał, iż przedmiotowe odszkodowanie ustalone w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r., zostało wypłacone na rzecz skarżących. Organ wskazał, że dnia [...] kwietnia 2016 r. do Starostwa [...] wpłynęło zawiadomienie Burmistrza [...], przekazujące według właściwości podanie Z. T. o ustalenie odszkodowania bądź przyznanie nieruchomości zamiennej, która została objęta Zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1976 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych, przejmowanych na własność Państwa (Dz. Urz. [...] z 1977 r. Nr [...], poz. [...]) i na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 27, poz. 216 z 1976 r.) i przeszła na własność Państwa z mocy prawa. Nieruchomość gruntowa, stanowiąca własność Państwa Z. i S. T., oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] m², położona w [...], została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1976 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych, przejmowanych na własność Państwa (Dz. Urz. [...] z 1977 r. Nr [...], poz. [...]). Przejęta na własność Państwa nieruchomość weszła w skład dwóch działek budowlanych oznaczonych nr [...] (obecnie nr [...]) i [...] (obecnie nr [...] oraz ul. G.). Decyzją z dnia [...] czerwca 1980 r. Nr [...] Naczelnika Gminy [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 1980 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Zastępcę Dyrektora Wydziału [...], zostało ustalone odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz Państwa Z. i S. T. za działkę położoną na terenie gminy [...], oznaczoną nr [...] o powierzchni [...] m², przejętą na własność Państwa, jako tereny budowlane. Organ I instancji występował do: Instytutu Pamięci Narodowej Biura Archiwizacji i Udostępniania Dokumentów, Archiwum Państwowego, Wojewody [...] w [...],[...] Banku Spółdzielczego w [...], z prośbą o przesłanie do tutejszego urzędu dokumentu, potwierdzającego fakt wypłaty odszkodowania. Jednakże żadna z ww. jednostek nie posiada jakiejkolwiek dokumentacji, dotyczącej wypłaty odszkodowania. Jak wskazał organ I instancji, odnalezienie dokumentów, związanych z wypłatą przedmiotowego odszkodowania po tak długim czasie, jaki upłynął od jego realizacji jest szczególnie utrudnione zważywszy, że obowiązek archiwizacji tego typu dokumentów nie jest wieczysty. Przepisy dotyczące archiwizacji tego typu dokumentów finansowo-księgowych, zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie Państwowego zasobu archiwalnego (Dz.U. Nr 12, poz. 66, ze zm.) materiały archiwalne, nieposiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej, kulturalnej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne, podlegały po upływie terminu ich przechowywania wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie. Ponadto z dniem 1 stycznia 1984 r. na mocy art. 59 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnymi archiwach (Dz.U. Nr 38, poz. 173), nastąpiła utrata mocy dekretu z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz.U. Nr 38, poz. 173), z tą też datą uchylono przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego. Wobec powyższego, Starosta [...], realizując zasadę wyrażoną w art. 75 § 2 K.p.a. stanowiącego, że jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Dnia [...] stycznia 2017 r. Z. T. w imieniu swoim i męża S. T. (jako opiekun prawny zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2002 r., sygn. akt [...]) oświadczyła, iż otrzymali oni odszkodowanie za wywłaszczoną działkę nr [...] o pow. [...] m², w wysokości [...]zł, określone w decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. Naczelnika Gminy [...]. Ponadto, Z. T. poinformowała organ, iż ww. odszkodowanie wpłaciła do Skarbu Państwa z tytułu ochrony gruntów rolnych m.in. za ww. działkę. Następnie dnia [...] lutego 2017 r. Z. T. sprostowała ww. oświadczenie w ten sposób, że poinformowała organ, iż ww. odszkodowanie zostało na rzecz małż. T. wypłacone tylko za ogrodzenie (siatkę i słupki), uprawy malin. W ocenie organu II instancji, nie sposób się zgodzić z zarzutami zawartymi w odwołaniu, że organ I instancji nie dał wiary sprostowaniu ww. oświadczenia wskazującemu, że odszkodowanie zostało wypłacone z innego tytułu, bowiem z niniejszego sprostowania oświadczenia nie wynika wprost, że Z. T. nie odebrała przedmiotowego odszkodowania. W ocenie organu w sprostowaniu oświadczenia skarżąca nie wykazała na jakiej podstawie, odebrała odszkodowanie za ogrodzenie i uprawy malin oraz nie wskazała, że odszkodowanie, które odebrała nie było odszkodowaniem, ustalonym w decyzji Naczelnika Gminy [...]. Organ odwołując się do art. 7 i 77 K.p.a., zgodnie z którymi na organie prowadzącym postępowanie administracyjne spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskazał, że nie jest to jednak równoznaczne z tym, że strona zwolniona jest od współudziału w realizacji tego obowiązku zwłaszcza, iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej lub prawnej może prowadzić do ustaleń dowodowych błędnych i niekorzystnych dla strony. W ocenie organu w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w sprawach cywilnych, istnieje zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z danego faktu wywodzi skutki prawne. Naczelnik Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1980 r. Nr [...] r., wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarze wsi oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 1973 r., w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, ustalił w pkt [...] ww. decyzji odszkodowanie w wysokości [...] zł za działkę gruntu, położoną na terenie wsi [...], gmina [...], oznaczoną nr [...] o pow. [...] ha, przejętą na własność Państwa, jako teren budowlany. W pkt [...] decyzja wskazuje uprawnionych do otrzymania odszkodowania, którymi są małż. Z. i S. T. natomiast w pkt [...] decyzji znajduje się informacja, iż wypłata odszkodowania nastąpi w terminie [...] miesięcy od dnia uprawomocnienie się decyzji. Jak wynika z uzasadnienia przedmiotowej decyzji odszkodowanie ustalone zostało w myśl art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarze wsi oraz według zasad określonych w Zarządzeniu nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1977 r. w sprawie wysokości stawki odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty we wsi [...] pod tereny budowlane. Jak wynika z wyżej opisanej decyzji na odszkodowanie składają się następujące składniki: gr. orne [...] ha za [...] zł/m², co wynosi [...] zł. Od ww. decyzji odwołanie złożyli Państwo Z. i S. T., wnosząc o przywrócenie części przejętych gruntów o pow. [...], nie kwestionując wysokości przyznanego odszkodowania. Decyzją z dnia [...] września 1980 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. Nr [...], w sprawie ustalenia odszkodowania w wysokości [...] zł, Prezydent Miasta [...] w uzasadnieniu ww. decyzji stwierdził, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił odszkodowanie. Z treści decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. Nr [...] wynika, iż odszkodowanie zostało przyznane i wypłacone Z. i S. T. za gr. orne kl. [...] - [...] ha za [...] zł/m², co strona potwierdziła w oświadczeniu. W odniesieniu do powyższego - w ocenie organu odwoławczego - oświadczenie złożone przez Z. T., działającą w imieniu własnym, jak i męża S. T. z dnia [...] stycznia 2017 r. jest wiarygodne, gdyż w swej treści odpowiada ustaleniom decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. Jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. Nr [...] i wypłacone w ustawowym terminie. Odnośnie do przyznania nieruchomości zamiennej, przepisy prawa nie przewidują przyznania nieruchomości zamiennej w okolicznościach prawnych, określonych w przedmiotowej sprawie, zakończonej decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. Skargą z dnia [...] lipca 2018 r., Z. T., działając w imieniu własnym oraz męża S. T., zaskarżyła w całości decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. Nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] i zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania. Decyzji Wojewody [...] zarzucili naruszenie: 1) prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niepełne zebranie dowodów i wyciągnięcie nieznajdujących w materiale dowodowym wniosków, b) art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie w decyzji (w sentencji i uzasadnieniu) podstawy prawnej materialnej orzekania, c) art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a., poprzez niezastosowanie i brak uchylenia, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia decyzji co do istoty ewentualnie umorzenia postępowania w sprawie, jeżeli organ przyjął, iż odszkodowanie zostało już ustalone i wypłacone, ewentualnie uchylenia decyzji, celem uzupełnienia postępowania; 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 84 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, w związku z art. 65 tej ustawy, poprzez niezastosowanie względnie błędną wykładnię Wojewody [...], iż uchylenie się od oświadczenia woli pod wpływem błędu nie było skuteczne. Z. T., działając w imieniu własnym oraz męża S. T. zaznaczyli, że z orzeczeń w innych podobnych sprawach wynika, że do aktów notarialnych, dotyczących sprzedaży w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Brak dochowania tych zasad stanowić może podstawę stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto w decyzji Wojewoda [...] nie wskazał materialnoprawnej podstawy orzekania, ani jej nie wyjaśnił, pomimo jasnej dyspozycji art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w zw. z art. 140 K.p.a. Uniemożliwił tym samym odniesienie się skarżących, do prawidłowości zastosowanej podstawy prawnej w lej sprawie. Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z brzmienia art. 107 § 3 K.p.a., w związku z art. 140 K.p.a. wynika bowiem, że uzasadnienie decyzji odwoławczej nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty. W sytuacji, gdy przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji odwoławczej winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Gdyby przyjąć, iż ustalenie i wypłata odszkodowania za ww. nieruchomość już nastąpiła, to prawidłowym w tym wypadku rozstrzygnięciem byłoby rozstrzygnięcie przez Wojewodę [...] o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego. Oświadczenie skarżącej nie może być podstawą do ustalenia, iż wypłata odszkodowania nastąpiła, albowiem skarżąca sprostowała swoje oświadczenie, wskazując, iż odszkodowania za wywłaszczenie nie dostała. Oświadczenie o przyjęciu odszkodowania złożyła pod wpływem istotnego błędu. Skarżąca, z powodu wieku nie pamięta dokładnie faktów, jednakże pozostaje w przekonaniu, iż odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało jej wypłacone. Zgodnie z art. 84 Kodeksu cywilnego w razie błędu co do treści czynności prawnej można uchylić się od skutków prawnych swego oświadczenia woli. Skarżąca ze względu na swój wiek i nieporadność oraz wprowadzona przez błąd przez organ I instancji złożyła takie oświadczenie, jednakże następnie od niego się uchyliła. Skarżąca w imieniu swoim i męża wywodziła, że skoro nie ma dowodów o wypłacie odszkodowania, to przepis ten powinien stać się materialną prawną podstawą orzeczenia w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] maja 2018 r. Nr [...], którą Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. i S. T. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania, ustalonego w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. Nr [...], za działkę gruntu położoną w [...], oznaczoną wówczas nr [...] o pow. [...] m² lub przyznania nieruchomości zamiennej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie należy wskazać, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego wyznaczają przepisy materialnoprawne, stanowiące podstawę jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2386/13, CBOSA). Istotne jest, że z treści decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. Nr [...] wynika, iż odszkodowanie zostało przyznane i wypłacone Z. i S. T. za gr. orne kl. [...] - [...] ha za [...] zł/m², co strona potwierdziła w oświadczeniu. Zasadnie organ wywodził, że oświadczenie złożone przez Z. T., działającą w imieniu własnym, jak i męża S. T. z dnia [...] stycznia 2017 r. jest wiarygodne, gdyż w swej treści odpowiada ustaleniom decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. Brak dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania per se nie może przesądzać po upływie długiego okresu czasu o jego niewypłaceniu, bowiem obowiązek archiwizacji tego typu dokumentów nie jest wieczysty. Przepisy dotyczące archiwizacji tego typu dokumentów finansowo-księgowych, zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie Państwowego zasobu archiwalnego (Dz.U. Nr 12, poz. 66, ze zm.) materiały archiwalne, nieposiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej, kulturalnej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne, podlegały po upływie terminu ich przechowywania wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie. Skarżąca skutecznie nie podważyła twierdzenia o wypłacie odszkodowania. Nawet w skardze złożonej do tutejszego Sądu z dnia [...] lipca 2018 r. mowa jest o tym, że skarżąca "nie pamięta dokładnie faktów, jednakże pozostaje w przekonaniu, że odszkodowanie nie zostało jej wypłacone". W toku postępowania administracyjnego nie powołała się na wystarczające środki dowodowe, które mogłyby służyć do obalenia złożonego uprzednio oświadczenia o wypłacie odszkodowania. Nie jest to wystarczające do podważenia uprzednio złożonego oświadczenia o wypłacie odszkodowania. Należy zatem uznać, że skarżąca nie wykazała faktów na które się powołuje, a organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie miał podstaw do obalenia domniemania prawidłowości, wynikającego z decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. Niezasadne są również inne zarzuty skargi. W ocenie skarżących, gdyby przyjąć, iż ustalenie i wypłata odszkodowania za ww. nieruchomość już nastąpiło, to prawidłowym w tym wypadku rozstrzygnięciem byłoby orzeczenie przez Wojewodę [...] o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego. Nie jest to zasadna argumentacja, ponieważ skarżący nie wycofali wniosku o wypłatę odszkodowania (przedmiot postępowania istniał), a organ ocenił sprawę merytorycznie, uznając iż odszkodowania zostało już wypłacone. Wniosek skarżących nie jest zatem bezprzedmiotowy, lecz niezasadny, co słusznie dostrzegł organ. Ponadto skutek obu form decyzji jest taki sam (tj. brak wypłaty odszkodowania w wyniku ocenianego postępowania, wszczętego wnioskiem o wypłatę odszkodowania, niezależnie od pozostawienia w obrocie prawnym decyzji organu I instancji). Wobec tego nie można przyjąć, że odmienna forma rozstrzygnięcia miałaby współkształtujący wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), dalej P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżących zachowane zostały wymogi, wynikające z art. 107 § 3 K.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala na jej merytoryczna ocenę i odniesienie się do logicznie przedstawionej argumentacji przez organ. Brak jest zatem podstaw, zarówno przedstawionych przez skarżących, jak i dostrzeżonych z urzędu przez Sąd, do uwzględnienia skargi, co stało się powodem do jej oddalenia, na podstawie art. 151 P.p.s.a.