IV SA/Wa 234/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 234/12 UZASADNIENIE I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej "Prezes Zarządu") utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej "Dyrektora") z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. II. Zaskarżone postanowienie Prezesa Zarządu zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Wójt Gminy W. przedstawił Dyrektorowi do uzgodnienia projekt decyzji ustalającej na wniosek M. B. (dalej "skarżąca") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących, siedmiu zbiorników na nieczystości płynne - szamb szczelnych lub przydomowych oczyszczalni ścieków oraz niezbędnej infrastruktury technicznej (dalej "projekt decyzji" oraz "planowana inwestycja") na terenie działki nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym D. gmina W. (dalej " teren inwestycji"). 2. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Dyrektor odmówił uzgodnienia projektu decyzji. 3. Skarżąca wniosła do Prezesa Zarządu zażalenie na postanowienie Dyrektora. III. Rozpatrzywszy zażalenie zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., Prezes Zarządu utrzymał postanowienie Dyrektora w mocy. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, Prezes Zarządu wskazał w szczególności, co następuje: Zgodnie z załącznikiem mapowym, stanowiącym element "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - Etap II. Rzeka M.", sporządzonego na podstawie art.79 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz.2019), teren inwestycji znajduje się w bliskim sąsiedztwie rzeki i w całości znajduje się w strefie zalewowej o prawdopodobieństwie przewyższenia Q5%, tj. wody występującej raz na 20 lat. Z porównania mapy stanowiącej załącznik nr 2 decyzji o warunkach zabudowy z przesłaną przez inwestora mapą do celów projektowych wynika, że rzędne terenu inwestycji są zbliżone do rzędnych terenu w rejonie terenu inwestycji i wahają się w przedziale od 105,6 metra do 106,4 metra n.p.m. Analiza profilu rzeki M. w km [...], na wysokości którego znajduje się teren inwestycji wskazuje, że rzędna zwierciadła wody 1% wynosi 10, 35 metra n.p.m., rzędna zwierciadła wody 10% wynosi 106,97 metra n.p.m. Położenie terenu inwestycji w bliskiej odległości od rzeki, ze względu na przejście wód powodziowych występujących z prawdopodobieństwem przewyższenia raz na 100 lat jest niekorzystne. Wybudowanie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na tym terenie będzie stanowiło przeszkodę dla swobodnego i naturalnego spływu wód. Podpiętrzenie spowodowane przegrodzeniem części doliny przez jej zabudowę może stanowić zagrożenie dla terenów położonych powyżej działki nr [...]. Powstałe obiekty będą narażone na podtopienie, a nawet mogą ulec zniszczeniu w czasie przejścia wielkich wód. Z analizy rzędnych terenu przedmiotowej działki i rzędnych zwierciadła wody Q1% wynika, że głębokość zalewu wodą może osiągnąć nawet 1,75 metra. W konsekwencji powyższego może nastąpić zniszczenie planowanych do wykonania budynków. Niesione przez wodę elementy zniszczonych budowli mogą powodować niszczenie i blokowanie obiektów mostowych położonych poniżej. Mając zatem na uwadze głębokość zalewu i prędkość przepływu wód powodziowych w strefie wysokiego ryzyka nie należy dopuszczać do lokalizacji nowych budowli, co może spowodować dodatkowe (spotęgować) niebezpieczeństwo dla zdrowia i mienia nie tylko inwestora ale i okolicznych terenów. Lokalizacja budynków kubaturowych na trasie przepływu wód powodziowych wpływa na popiętrzenie wód oraz zwiększenie naporu wody na obiekty napotykane na swojej drodze. W przypadku wystąpienia na tym terenie powodzi głębokość zalewu może wynosić około 1,65 metra, a zatem mogą wystąpić znaczne trudności w prowadzeniu akcji ratunkowej. Analizując usytuowanie nieruchomości względem rzeki (na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy) można stwierdzić, że istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na postanowienie Prezesa Zarządu, zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art.6 w związku z art.124, art.7, art.10§ 1, art.11, art.15, art.77 § 1, art.80, art.126w zw. z art.107 § 3 i 3 k.p.a. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca podniosła w szczególności, co następuje: (-) Obowiązujące ustawodawstwo nie przewiduje generalnego zakazu zabudowy obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią. (-) Organ nie ustosunkował się do argumentów podnoszonych przez skarżącą w pismach procesowych, w tym w szczególności nie odniósł się do kwestii braku historycznych powodzi na obszarze, na którym znajduje się teren inwestycji. (-) Organ pominął fakt, że przy wyznaczaniu terenów zagrożenia powodziowego stosuje się metody oparte na modelowaniu. (-) W dniu wydania zaskarżonego orzeczenia na stronie internetowej organu dostępne były najbardziej aktualne dane dotyczące parametrów rzeki M., tj. "Raport z wykonania wstępnej oceny ryzyka powodziowego" - z opracowania tego wynika, że prawdopodobieństwo wystąpienia zalewu wynosi 0,5%, tj. raz na 200 lat i rzeka M. nie jest rzeką powodującą powodzie rzeczne; dla rzeki tej nie będzie w związku z powyższym sporządzana mapa ryzyka powodziowego. (-) Odmowa uzgodnienia projektu decyzji opiera się na opisie nieudokumentowanych hipotetycznych skutków powodzi, do przewidywania których nie upoważnia treść raportu. (-) Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełnia wymagań określonych w art.107 § 3 k.p.a. (-) Skarżąca nie otrzymała wglądu do powoływanego przez organ jako podstawa ustaleń dokumentu "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - Etap II Rzeka M.". (-) Organ pominął fakt, że Gmina W. przystąpiła do zmiany Studium Zagospodarowania Przestrzennego i przedstawiła projekt zmian do zaopiniowania przez Dyrektora. Zgodnie z załącznikiem mapowym do zmiany tego studium na obszarze, na którym znajduje się teren inwestycji zaplanowano pas 50 metrów pod zabudowę jednorodzinną. Powyższe uzyskało pozytywną opinię Dyrektora. (-) Procedura uchwalenia studium ochrony przeciwpowodziowej przeprowadzona została wadliwie. IV. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 -zwanej dalej "p.p.s.a."). Rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest jednakże związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Zarządu jest zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Nie budzi zastrzeżeń stanowisko Prezesa, że w sprawie wystąpiły przeszkody do pozytywnego uzgodnienia projektu planowanej inwestycji, polegające na narażeniu terenu inwestycji na ryzyko powodzi. W ocenianym postępowaniu administracyjnym organy dochowały obowiązków wynikających z art.7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., tj. w wyczerpujący sposób wyjaśniły stan faktyczny sprawy, zebrały i rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, a także uzasadniły faktyczne i prawne przesłanki wydania rozstrzygnięcia. VII. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia Prezesa Zarządu prowadzi do następujących wniosków: Podstawę prawną do przeprowadzenia uzgodnień w niniejszej sprawie stanowił art.53 ust.4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do którego to przepisu decyzje, o których mowa w art.51 ust.1 ustawy, wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do: a) przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, b) obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.), w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Do przywołanych powyżej obszarów, o których mowa w art. 88d ust.2 Prawa wodnego należą w szczególności: 1) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego; 2) obszary szczególnego zagrożenia powodzią; 3) obszary obejmujące tereny narażone na zalanie w przypadku: a) przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowego, b) zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego, c) zniszczenia lub uszkodzenia budowli piętrzących, d) zniszczenia lub uszkodzenia budowli ochronnych pasa technicznego. Niewątpliwie teren planowanej inwestycji jest obszarem, na którym inwestowanie wymaga przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust.4 pkt 11 ustawy o planowaniu (...). Zgodnie bowiem z załącznikiem mapowym, stanowiącym element "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - Etap II. Rzeka M.", sporządzonego na podstawie art.79 Prawo wodne teren inwestycji znajduje się w bliskim sąsiedztwie rzeki i w całości znajduje się w strefie zalewowej o prawdopodobieństwie przewyższenia Q5%, tj. wody występującej raz na 20 lat. Jednocześnie zgodnie z art.17 ustawy w dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 32, poz. 159) obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów d otych czasowych: 1) zawarte w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy - uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, do dnia uwzględnienia, odpowiednio, w tych dokumentach obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą; 2) uwzględnia się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie natomiast z art.9 ust.1 pkt 6 c Prawa wodnego Ilekroć w ustawie jest mowa o obszarach szczególnego zagrożenia powodzią - rozumie się przez to: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. W świetle powyższych przepisów teren inwestycji spełnia kryteria obszaru szczególnego zagrożenia powodzią Wbrew stanowisku skargi przepisy Prawa wodnego przewidują generalny zakaz zabudowy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Zgodnie z art.88l ust.1 pkt 1 Prawa wodnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych. Z kolei przepis ust.2 cytowanego artykułu stanowi, że jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. W świetle powyższych okoliczności należy stwierdzić, że ewentualne pozytywne uzgodnienie planowanej inwestycji byłoby uzależnione w pierwszej kolejności od uzyskania przez skarżącą decyzji zwalniającej od zakazów określonych w art.88l ust.1 Prawa wodnego. W konsekwencji wykazanych powyżej generalnych przeszkód do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, wynikających wprost z przepisów prawa, za bezprzedmiotowe uznać należy zarzuty skargi w szczególności odnośnie braku szczegółowego zbadania przez organ stanu faktycznego sprawy pod kątem wykazania szczegółowych przesłanek pozwalających uznać teren inwestycji za zagrożony powodzią. Wobec powyższego skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.