IV SA/Wa 2343/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. sprawy ze skargi O. B. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu odmownej decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę IV SA/Wa 2343/12 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].06.2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z dnia [...].02.2012 r., uzgadniające - w zakresie właściwości - projekt decyzji Wójta Gminy P. odmawiający ustalenia warunków zabudowy dla budynku magazynowo-gospodarczego i gospodarczego na działce ew. nr [..]. w obrębie B., gm. P.. Wskazany, przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji jako na podstawę odmowy wskazywał na: - § 3 pkt 8 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...].04.2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, zakazujący lokalizowawania obiektów budowlanych na obszarze pasa technicznego brzegu morskiego, podczas gdy cała działka objęta tym wnioskiem znajduje się na tym obszarze; - art. 82 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.), zabraniający wznoszenia obiektów budowlanych na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, w sytuacji gdy cała przedmiotowa działka położona jest na takim obszarze, stanowiącym pas nadbrzeżny. Dyrektor Urzędu Morskiego w G. uzgadniając projekt wskazanej decyzji odmownej potwierdził, iż działka przeznaczona pod zamierzoną zabudowę położona jest w granicach pasa technicznego brzegu morskiego (Zarządzenie Nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z dnia [...].02.2005 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie Miasta i Gminy P. - Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), stanowiącego zgodnie z art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21.03.1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) obszar przeznaczony do utrzymania brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Stwierdził nadto, że zgodnie z art. 9 ustawy Prawo wodne pas techniczny jest obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, na terenie którego zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe (art. 88 l ust. 1 ustawy). Organ I instancji zaznaczył również, że działka ta położona jest w strefie przyklifowej, w której obowiązują szczególne wymagania dotyczące prowadzenia wszelkich prac budowlanych, ruchu i obciążeń od pojazdów oraz utrzymania kanalizacji wodociągowej i sanitarno-burzowej łącznie z odprowadzaniem wód deszczowych. W wyniku analizy warunków lokalizacji tej inwestycji Dyrektor Urzędu Morskiego w G. stwierdził, że zamierzenie to może wpłynąć degradująco na stan terenu bezpośrednio przyległego do górnej krawędzi klifu. Ów brzeg klifowy jest okresowo erodowany i uaktywniany w zależności od występujących poziomów wód zatoki. Z tego względu organ przyjął, iż budowa obiektów w tym obszarze grozi zachwianiem istniejących warunków równowagi, w szczególności w zakresie naturalnej retencji obszaru i spływów powierzchniowych. Mając na względzie wskazane okoliczności Dyrektor Urzędu Morskiego w G. nie znalazł także podstaw do wyrażanie zgody na inne niż wynikające z art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21.03.1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej wykorzystanie pasa technicznego, do czego upoważniał go art. 37 ust. 1 cyt. ustawy. Na skutek wniesionego zażalenia Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy to postanowienie. Potwierdził prawidłowość ustaleń organu I instancji, dotyczących negatywnego wpływu zamierzonej inwestycji na teren bezpośrednio przyległy do strefy klifowej. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wywiódł także, iż zachodziły podstawy do uzgodnienia projektu decyzji odmownej, co potwierdza orzecznictwo Sądów Administracyjnych, a do uzgodnienia kierowane są zarówno projekty decyzji pozytywnych, jak i odmownych, co wynika z treści art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Brak natomiast uzgodnienia prowadzi do wznowienia postępowania głównego. W wywiedzionej skardze pełnomocnik inwestorski zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 53 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez merytoryczne uzgodnienie projektu decyzji odmownej, podczas gdy obowiązek uzgodnień dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych. W ocenie pełnomocnika, postępowanie to winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Na poparcie swego stanowiska powołał wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie naruszyło przepisów obowiązującego prawa w stopniu, skutkującym koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż co do zasady uzgodnieniom podlegają projekty decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia lub lokalizację celu publicznego. Uzgodnienia mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń inwestycyjnych, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. Zasada uzgadniania decyzji pozytywnych doznaje jednakże wyjątku, w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie inwestycyjne (główne) i przygotowujący projekt decyzji podlegający uzgodnieniu, mając na względzie przepisy odrębne, dojdzie do przekonania, iż wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie. Przed wydaniem decyzji odmownej - jako że nie jest w danym zakresie organem posiadającym wiedzę specjalistyczną - winien zweryfikować prawidłowość swego stanowiska i zasadność wydania decyzji odmownej, poprzez przedstawienie projektu takiej decyzji - opartej na przepisie odrębnym - organowi wyspecjalizowanemu, w którego gestii pozostaje problematyka będąca podstawą odmowy. Wówczas dopiero, po uzgodnieniu tego projektu przez właściwy w danej sprawie organ wyspecjalizowany, wymieniony w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ architektoniczno-budowlany uzyskuje pewność, że wydane rozstrzygniecie będzie trafne. Taka sytuacja zachodzi w niniejszym postępowaniu inwestycyjnym. Odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji dokonano z punktu widzenia ochrony pasa technicznego brzegu morskiego. Zasadność stanowiska przyjętego w projekcie decyzji odmownej wymagała zatem, z uwagi na wywiedzione zażalenie, potwierdzenia przez organy wyspecjalizowane obu instancji (Dyrektora Urzędu Morskiego w G. oraz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej). Konieczne stało się to wobec faktu, iż jedynie z uwagi na kwestie pozostające w ich gestii sporządzono projekt decyzji odmownej. Organ prowadzący postępowanie główne może bowiem samodzielnie stwierdzić w projekcie decyzji, iż określone przepisy odrębne sprzeciwiają się realizacji zamierzonej inwestycji na wskazanym obszarze, co czyni bezprzedmiotowym dokonywanie dalszych ustaleń w sprawie i wymaga potwierdzenia przez właściwy organ współdziałający w formie uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji odmownej. W myśl art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dokonuje analizy: - warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; - stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wydanie wskazanej decyzji jest więc możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. Brak owej zgodności czyni niemożliwym wydanie decyzji pozytywnej. Wobec wskazanych okoliczności położenie przedmiotowej działki w całości na terenie obszaru pasa technicznego brzegu morskiego przesądza o tym, że Dyrektor Urzędu Morskiego w G. był organem współdziałającym w tej sprawie, jak stanowi art. 53 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy. Za bezprzedmiotowe należałoby natomiast uznać przedkładanie projektu tej decyzji odmownej do uzgodnienia innym podmiotom wymienionym w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których zakres uzgodnienia nie wpłynął na treść decyzji odmownej, a od których istniałaby konieczność uzyskania uzgodnienia projektu tej decyzji. Choć pełnomocnik skarżącej nie zakwestionował zasadności stanowiska merytorycznego, zajętego w tej sprawie przez organy uzgadniające obu instancji, Sąd nie będąc związany granicami skargi potwierdza, iż trafne są ustalenia organów uzgadniających obu instancji, świadczące o braku podstaw do realizacji zamierzonej inwestycji na tym obszarze pasa technicznego brzegu morskiego. Zasadnie zatem przyjęły organy uzgadniające obu instancji, iż istniały podstawy do sporządzenia projektu decyzji odmownej. Działka o nr ew. [...], położona w obrębie B., gm. P., na której inwestor zamierza zrealizować budynek magazynowo-gospodarczy i gospodarczy znajduje się w granicach pasa technicznego brzegu morskiego (Zarządzenie Nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z dnia [...].02.2005 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie Miasta i Gminy P. - Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), stanowiącego zgodnie z art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej obszar przeznaczony do utrzymania brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Nadto zgodnie z art. 9 ustawy Prawo wodne pas techniczny jest obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, na terenie którego zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe (art. 88 l ust. 1 ustawy).Wskazana działka położona jest w strefie przyklifowej, w której obowiązują szczególne wymagania dotyczące prowadzenia wszelkich prac budowlanych, ruchu i obciążeń od pojazdów oraz utrzymania kanalizacji wodociągowej i sanitarno-burzowej łącznie z odprowadzaniem wód deszczowych. W tym stanie rzeczy, w wyniku analizy warunków lokalizacji tej inwestycji Dyrektor Urzędu Morskiego w G. trafnie stwierdził, że zamierzenie to może wpłynąć degradująco na stan terenu bezpośrednio przyległego do górnej krawędzi klifu. Ów brzeg klifowy jest okresowo erodowany i uaktywniany w zależności od występujących poziomów wód zatoki. Z tego względu organ mógł przyjąć, iż wznoszenie obiektów w tym obszarze grozi zachwianiem istniejących warunków równowagi, w szczególności w zakresie naturalnej retencji obszaru i spływów powierzchniowych. Dyrektor Urzędu Morskiego w G. nadmienił także, iż nie znalazł także podstaw do wyrażanie zgody na inne niż wynikające z art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21.03.1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej wykorzystanie pasa technicznego, do czego upoważnienia należało upatrywać w art. 37 ust. 1 cyt. ustawy. Wobec tego nie można wydanych postanowień obu instancji uznać za dowolne i arbitralne. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że organ współdziałający uzgadnia przedłożony mu projekt decyzji. Nie prowadzi odrębnej sprawy administracyjnej. Zajęcie przez niego stanowiska następuje w granicach już prowadzonego postępowania w sprawie głównej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma zatem charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej i w zaistniałej sytuacji, mimo projektu odmownego winno być prowadzone. Przytoczone rozważania pozwalają na stwierdzenie, iż Minister po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego - zgodnie z wynikającą z art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – zasadnie stwierdził, iż organ I instancji miał podstawy do uzgodnienia przedmiotowej decyzji odmownej. Odnosząc się do przytoczonych w skardze wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wskazać należy, iż nie wszystkie dotyczyły sytuacji, gdy projekt decyzji odmownej oparty był na zagadnieniach pozostających w gestii danego organu uzgadniającego, jako wyspecjalizowanego. Nadto należy podkreślić, iż w sprawie analogicznej procesowo z rozpatrywaną, odmiennie do przytaczanych orzeczeń WSA orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26.08.2010 r., sygn. akt II OSK 1278/09. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.