IV SA/Wa 2344/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Z. R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniach od 19 marca do 4 kwietnia 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w Przedsiębiorstwie W. Z. R., ul. [...],[...], na terenie prowadzonej działalności przy ul. [...], [...]. W toku kontroli ustalono, że kontrolowany podmiot prowadzi działalność w zakresie transportu i zbierania odpadów, natomiast na terenie miasta G., przy ul. [...] magazynuje zbierane odpady. Działalność w zakresie zbierania odpadów uregulowana była pod względem formalnoprawnym decyzją Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], zmienioną decyzją Starosty G. z dnia [...] września 2006 r. znak: [...]. W wyżej cytowanej decyzji Starosta określił miejsce i sposób magazynowania odpadów oznaczonych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1206) właściwymi kodami, przewidywanych do zbierania w G. przy ul. [...]. Decyzja Starosty G. określa również warunki magazynowania zbieranych odpadów, polegającego na przechowywaniu ich w pryzmach na ogrodzonym, utwardzonym placu w sposób który nie powoduje zanieczyszczenia ziemi oraz naturalnego ukształtowania terenu, w sposób zabezpieczony przed rozwianiem i namakaniem przez szczelne przykrycie ich folią. W wyniku kontroli stwierdzono magazynowanie odpadów o kodzie 06 01 06* - inne kwasy, w nasypach, częściowo okrytych folią. Teren prowadzenia działalności był ogrodzony metalową siatką z otwartą (zdewastowaną) bramą wjazdową. Sposób magazynowania odpadów był niezgodny z warunkami decyzji Starosty G. Zdaniem organu magazynowane odpady w sposób bezpośredni stanowiły zagrożenie w postaci zanieczyszczenia ziemi oraz narażone były w sposób bezpośredni na oddziaływanie czynników atmosferycznych, tj. rozwiewaniem i namakaniem ze względu na nieszczelne przykrycie folią. Powyższe ustalenia zostały odnotowane w protokole z kontroli nr [...], podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu 4 kwietnia 2008 r. Pismem z dnia 11 kwietnia 2008 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 298 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.). W dniu 21 kwietnia 2008 r. strona wystąpiła z wnioskiem do [...]WIOŚ o wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, wnosząc, że podczas kontroli nie dokonano prawidłowego ustalenia rodzaju magazynowanych odpadów, gdyż nie przeprowadzono ich badań. Do wniosku strona dołączyła kopię pierwszej strony raportu z badań odpadów o kodzie 06 01 06*, przeprowadzanych przez Instytut M. w G. Według strony magazynowane odpady nie były niebezpieczne. Z uwagi na złożenie przez stronę wniosku do Starosty G. o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. - zezwolenia na zbieranie odpadów, pismem z dnia 31 października 2008 r., [...]WIOŚ poinformował stronę o zawieszeniu prowadzonego postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Starosta G. odmówił zmiany decyzji w zakresie zbierania odpadów, od której strona odwołała się od decyzji Starosty G. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które podtrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W związku z tym strona zaskarżyła decyzję SKO w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który następnie oddalił skargę. Strona wniosła skargę kasacyjną na wyrok WSA do NSA, który skargę oddalił. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., [...]WIOŚ podjął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary. Strona pismem z dnia 6 sierpnia 2012 r. wniosła zażalenie na postanowienie [...]WIOŚ. Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ustalił Z. R. wymiar kary biegnącej, od dnia 19 marca 2008 r., w wysokości 28595,22 zł/dobę (słownie: dwadzieścia osiem tysięcy pięćset dziewięćdziesiąt dziewięć złotych dwadzieścia dwa grosze), za magazynowanie odpadów z naruszeniem warunków decyzji Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...], zmienionej decyzją Starosty G. z dnia [...] września 2006 r. znak: [...] zezwolenia naprowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. Z. R. reprezentowany przez T. N., zarzucając niewyjaśnienie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i brak ustalenia faktycznych właściwości magazynowanych odpadów. Strona zarzuciła również organowi I instancji wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o oględziny miejsca prowadzenia działalności przez skarżącego oraz na podstawie kart ewidencji i przekazania odpadu. W związku z tym, zdaniem strony organ administracji dokonując niewłaściwej klasyfikacji odpadów, wydał bezpodstawnie decyzję ustalającą karę biegnącą z tytułu naruszenia warunków magazynowania odpadów. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Z. R. reprezentowanego przez pełnomocnika T. N., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, iż ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze. zm.) w rozdziale 9a regulowała sposób i zasady wymierzania kar pieniężnych za stwierdzone naruszenia. Podkreślił, iż ustawa ta została uchylona na mocy art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), która weszła w życie z dniem 23 stycznia 2013r. Jednak art. 246 nowej ustawy o odpadach stanowi, iż w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, co obliguje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który rozpoznał niniejszą sprawę jako organ II instancji do stosowania przepisów uchylonej ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. Po rozpatrzeniu akt sprawy organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...], do którego strona nie wniosła zastrzeżeń. Organ II instancji nie zgodził się z argumentem strony, która w odwołaniu zarzuca organowi I instancji nieustalenie rzeczywistego stanu faktycznego poprzez brak przeprowadzenia analizy chemicznej magazynowanych odpadów oraz stwierdzenie naruszenia w trakcie kontroli, poprzez analizę dokumentacji w postaci kart przekazania odpadów oraz rocznego sprawozdania o odpadach za 2006 r. Zdaniem organu przedstawiona dokumentacja w postaci kart przekazania odpadu o kodzie 06 01 06* świadczy o zaklasyfikowaniu odpadu przez jego wytwórcę, tj. Zakłady C. Sp. z o.o., natomiast karty ewidencji odpadów oraz roczne sprawozdanie o odpadach za 2006 r. świadczą o potwierdzeniu przez stronę klasyfikacji odpadu przyjętą przez jego wytwórcę. Przedstawiona dokumentacja w postaci raportów i opinii z analizy chemicznej odpadu o kodzie 06 01 06* nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W ocenie organu nawet w przypadku, gdy przedmiotowy odpad nie posiadałby właściwości niebezpiecznych i dokonano by zmiany klasyfikacji odpadu na kod 06 01 99 - inne niewymienione odpady, wymierzenie kary pieniężnej przez [...] WIOS byłoby nadal zasadne, ponieważ odpad o kodzie 06 01 99 nie został ujęty w posiadanej przez skarżącego decyzji Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...], zmienionej decyzją Starosty G. z dnia [...] września 2006 r. znak: [...] zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, co naruszałoby warunki decyzji co do rodzaju zbieranego odpadu. W ocenie organu II instancji naruszenie stwierdzone podczas kontroli, przeprowadzonej przez organ I instancji, zostało udokumentowane w sposób odpowiedni. Z ustalonego stanu faktycznego, a szczególności z dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie kontroli, bezspornie wynika, że na dzień kontroli strona prowadziła działalność z naruszeniem warunków decyzji Starosty G. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. W związku z powyższym wymierzenie kary za magazynowanie odpadów o kodzie 06 01 06* z naruszeniem warunków decyzji Starosty G. było prawidłowe. Tak więc w przypadku stwierdzenia naruszenia wskazanego w art. 298 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska organ administracji zobligowany był wszcząć postępowania administracyjne i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę. Pismem z dnia 29 sierpnia 2013r. Z. R. reprezentowany przez radcę prawnego T. N., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia decyzji niezgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 11 października 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 1134/07. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art.77 § 1 i art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez organ odwoławczy stanu faktycznego oraz zaniechanie przeprowadzenia niezbędnych dowodów przedstawianych przez stronę. Zdaniem strony skarżącej doszło również do naruszenia art.8 k.p.a.,gdyż organ nie odniósł się do twierdzeń strony, podważył autorytet podmiotów wydających opinię. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Powodem uchylenia decyzji jest również naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jak i utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska naruszają prawo. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska ustalającą wymiar kary biegnącej za magazynowanie odpadów z naruszeniem warunków decyzji Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...], zmienionej decyzją Starosty G. z dnia [...] września 2006 r. znak: [...] zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Zdaniem organu naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...]. Ponadto przedstawiona dokumentacja w postaci kart przekazania odpadu o kodzie 06 01 06* świadczy o zaklasyfikowaniu odpadu przez jego wytwórcę, tj. Zakłady C. Sp. z o.o., natomiast karty ewidencji odpadów oraz roczne sprawozdanie o odpadach za 2006 r. świadczą o potwierdzeniu przez stronę klasyfikacji odpadu przyjętą przez jego wytwórcę. Tymczasem strona skarżąca konsekwentnie podnosiła w toku postępowania, iż podczas kontroli nie dokonano prawidłowego ustalenia rodzaju magazynowanych odpadów, nie przeprowadzając ich badań. Powyższe uchybienie zdaniem skarżącego miało wpływ na dokonanie przez organ niewłaściwej klasyfikacji odpadów, co doprowadziło do wydania bezpodstawnie decyzji ustalającej karę biegnącą z tytułu naruszenia warunków magazynowania odpadów. Mając na uwadze powyższe w ocenie orzekającego w sprawie Sądu zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 1134/07, iż w szczególności rozważenia wymaga, czy nie jest przedwczesnym uznanie - w świetle spornego stanu faktycznego - że przedmiot magazynowania stanowił odpad niebezpieczny oznaczony kodem 16 01 06 - inne kwasy, a w konsekwencji, że jego magazynowanie poza ogrodzonym placem i w nieprzeznaczonych do tego pojemnikach, bez zabezpieczenia przed rozwiewaniem i namakaniem, stanowi naruszenie ustalonych w decyzji warunków prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego. Mimo, iż poprzednio orzekający Sąd zwrócił uwagę na te okoliczności organy nie podjęły żadnych działań mających na celu wyjaśnienie tej kwestii, naruszając tym samym art. 153 p.p.s.a. Podobnie jak poprzednio twierdzenia strony, jakoby sporne odpady nie posiadały cech odpadów zakwalifikowanych do "innych kwasów" nie spotkały się z żadną reakcją organów. W szczególności nie odniosły się one do przedstawionych przez stronę opinii i klasyfikacji odpadów sporządzonych przez prof. dr hab. W. U. z Uniwersytetu [...], opinii Głównego Instytutu Górnictwa, Laboratorium Stacji Monitoringu Środowiska z B. z których wynikało, że odpad ten nie posiada składników i właściwości odpadu niebezpiecznego. Organ z naruszeniem art. 7 , 77 i 80 k.p.a. nie ocenił przedłożonych przez skarżącego opinii. Zgodzić należy się z wyrażonym wówczas poglądem, że z faktu, iż obowiązek prawidłowej identyfikacji, a następnie klasyfikacji odpadów należy do ich wytwórcy nie można wywodzić, że zmiana klasyfikacji odpadów może nastąpić tylko na podstawie przedłożonych przez stronę dokumentów świadczących o zmianie klasyfikacji odpadów przez wytwórcę. Regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej, różną od obowiązującej w sprawach cywilnych (art. 6 k.c.) jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracji publicznej nie jest strona, lecz organem władczym. W tej sytuacji powołanie jako podstawy ustaleń do wydania decyzji wyłącznie kart przekazania odpadu podpisanych przez wytwórcę odpadu i przez odbiorcę (stronę) oraz karty ewidencji odpadu, bez przeprowadzenia z urzędu badania laboratoryjnego nie można uznać za dopuszczalne, w sytuacji gdy z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie wynika, iż sporny odpad, który powstał przed 30 laty, utracił właściwości kwalifikujące go ówcześnie do uznania za niebezpieczny i nadania mu odpowiedniego kodu 06 01 06 * - inne kwasy. W tych okolicznościach rzeczą organów administracyjnych przed wydaniem decyzji było przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w celu jednoznacznego ustalenia czy sporny odpad nadal posiadał cechy odpadu niebezpiecznego o kodzie 06 01 06* - inne odpady. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z organem, iż przeprowadzanie powyższego postępowania nie ma znaczenia albowiem nawet w przypadku, gdy przedmiotowy odpad nie posiadałby właściwości niebezpiecznych i dokonano by zmiany klasyfikacji odpadu na kod 06 01 99 - inne niewymienione odpady, wymierzenie kary pieniężnej przez [...] WIOS byłoby nadal zasadne, ponieważ odpad o kodzie 06 01 99 nie został ujęty w posiadanej przez skarżącego decyzji Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...], zmienionej decyzją Starosty G. z dnia [...] września 2006 r. znak: [...] zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, co naruszałoby warunki decyzji co do rodzaju zbieranego odpadu. Zauważyć jednak należy, iż w takiej sytuacji byłoby to nowe postępowanie, dotyczące innego stanu faktycznego. Mając na uwadze, iż sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organom administracji publicznej. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Jednocześnie Sąd – działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 490).