IV SA/Wa 2344/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi G. Sz. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem nr [....], z dnia [...] lipca 2016 r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - t.j.) po rozpatrzeniu odwołania G. S. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Mieszkańcy ul. [...] w [...] pismem z 3 lipca 2014 r. dokonali zgłoszenia wystąpienia szkody w środowisku w wodach rzeki [...] oraz prawdopodobnie w powierzchni ziemi nieruchomości położonych przy ul. [...] oraz sąsiednich. Przyczyną dokonanego zgłoszenia jest działalność w zakresie zbierania i utylizacji odpadów prowadzona przez różne podmioty gospodarcze działające w [...] przy ul. [...] oraz [...]. Według zgłaszających rzeka [...] stała się martwym ściekiem. W decyzjach środowiskowych wydanych przez Burmistrza [...] w związku z budową zakładów odzysku odpadów zawarty jest warunek nieingerowania w południową część działki i występujący tam łęg. Pomimo, że jeszcze nie rozpoczęto budowy instalacji krakingu, to drzewa już usychają. Problem ten zgłaszany był do Urzędu Miasta, a pomimo tego poszerzono katalog odpadów o odpady niebezpieczne. Wśród zgłaszających wystąpienie szkody w środowisku jest podpisana G. S. W związku z otrzymanym zgłoszeniem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] pismami z dnia [...] lipca 2014 r. i [...] lipca 2014 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...], Starostwa Powiatowego w [...] oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z prośbą o przekazanie wszelkich informacji dotyczących zarówno podmiotów działających na przedmiotowym terenie jak i wszelkich informacji dotyczących stanu środowiska dla tego obszaru. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] umorzył prowadzone przez siebie postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. G. S. pismem z 27 maja 2016 r. złożyła odwołanie od ww. decyzji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1789 – t.j.) zwanej dalej "ustawą szkodową", organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku od każdego. W związku z przyjętym zgłoszeniem organ ochrony środowiska zobligowany jest na podstawie ust. 5 albo 7 wspomnianego artykułu odpowiednio: wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie wydania na podstawie art. 15 ustawy szkodowej decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek prowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych uznając zgłoszenie za zasadne lub w przypadku przeciwnym odmówić wszczęcia takiego postępowania. Do udziału w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej tj. prowadzonym z urzędu na podstawie art. 15 ustawy szkodowej uprawniona jest, odpowiednio do ust. 6 cytowanego artykułu, organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie, uczestnicząca w tym postępowaniu na prawach strony. Tym samym przysługuje jej prawo do złożenia odwołania od wydanej decyzji kończącej to postępowanie. Prawo to nie dotyczy innych osób czy to fizycznych czy też prawnych dokonujących zgłoszenia. A zatem G. S. nie nabywa prawa do uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu w związku z dokonaniem przez nią zgłoszenia na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej. Zgłaszający wystąpienie szkody w środowisku ma prawo uczestniczenia w postępowaniu wstępnym jako jego strona z mocy prawa. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania przysługuje zażalenie. Natomiast, jak to wyjaśniono wyżej, zgodnie z ust. 6 tego artykułu na prawach strony w danym postępowaniu wszczętym na podstawie dokonanego zgłoszenia może uczestniczyć jedynie organizacja ekologiczna dokonująca takiego zgłoszenia. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił również, że z materiału dowodowego, w tym z wypisów z rejestru gruntów wynika, że właścicielem terenu, którego dotyczyło postępowanie, jest Skarb Państwa i teren ten pozostaje w wieczystym użytkowaniu osób (podmiotów), którymi nie są skarżący. Skoro zatem prowadzone postępowanie nie dotyczy terenu należącego do G. S., tym samym nie można wywieść dla niej interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu na podstawie art. 28 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. wniosła G. S. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego przez jego zastosowanie; 2. art. 28 k.p.a. w związku z przepisami ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania; 3. art. 127 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania; 4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej udziału w postępowaniu; 5. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia istoty sprawy i arbitralne wyłączenie skarżącej z udziału jako strony. W konsekwencji powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwrot kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o powyższe kryteria Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania odpowiada prawu. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości i prawo wniesienia odwołania zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. służy stronie. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W doktrynie panuje utrwalony pogląd, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, np. środek zaskarżenia wnosi jednostka nie mająca legitymacji do jego wniesienia albo osoba, która nie ma zdolności do czynności prawnych oraz przyczyn o charakterze przedmiotowym np. brak jest przedmiotu zaskarżenia, przepisy prawne wyłączają możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji lub wyczerpane zostały środki zaskarżenia w toku administracyjnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s.590-591). W postępowaniu odwoławczym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy musi w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność odwołania, a następnie ocenia zasadność odwołania. Podejmowane na tym etapie postępowania rozstrzygnięcie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywna ocena organu odwoławczego co do dopuszczalności odwołania. Jak podkreśla się w doktrynie postępowania administracyjnego, zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. W doktrynie przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: środek odwoławczy musi być dopuszczalny z ustawy, musi być wniesiony w przepisanej formie, musi być wniesiony w przepisanym czasie, musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Korzystając z tego uprawnienia, m.in. skarżąca pismem z dnia 3 lipca 2014 r., skierowanym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy szkodowej zgłosiła wystąpienie szkody w środowisku i bezpośrednie zagrożenie dalszymi szkodami w wodach rzeki [...] i powierzchni ziemi działek przy ul. [...] i sąsiednich. Organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1 art. 24 ww. ustawy, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze. Przepisy art. 17 stosuje się odpowiednio (art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej). Z kolei zgodnie z ust. 6 art. 24 ustawy szkodowej, organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie, ma prawo uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony. Z powyższych zapisów wynika, że prawo zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku przysługuje każdemu. Natomiast z woli ustawodawcy, prawo do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu wszczętym na skutek zgłoszenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, ma jedynie organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto to postępowanie. Zatem zasadnie organ odwoławczy przyjął, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu wszczętym z urzędu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] maja 2015 r. Prawidłowo wywiódł również organ, brak interesu prawnego po stronie skarżącej do bycia stroną postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, skarżąca w przedmiotowym postępowaniu nie ma przymiotu strony, a zatem nie jest legitymowana do wniesienia odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2016 r., którą organ umorzył prowadzone przez siebie postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie są uzasadnione i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.