IV SA/Wa 2349/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej D. D. kwotę 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].06.2018 r., nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...].11.2017 r., nr [...], wymierzającą D. D. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...], ul. W. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za przekazanie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2013 r., o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, po upływie terminu ustawowego oraz odmawiającej odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł i poprzestania na pouczeniu. Stan sprawy przedstawia się następująco. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...].08.2017 r. wszczął z urzędu postępowania administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji wydał w dniu [...].11.2017 r. decyzję nakładającą karę pieniężną w kwocie [...] zł. za złożenie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2013 r. po upływie terminu ustawowego i odmawiającą odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że Strona złożyła zestawienie [...].03.2014 r., a więc po ustawowym terminie określonym na dzień 15 marca. Powołano, że wymierzenie kary jest obligatoryjne, a wysokość kary jest jednoznacznie określona. Jednocześnie organ uznał, że nie zaistniały przesłanki z art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a. uzasadniające odstąpienie od wymierzenia tej kary. Organ ocenił, że waga naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie nie jest znikoma, a dodatkowo, w przypadku nieterminowego złożenia sprawozdania nie jest możliwe przywrócenie przez Stronę stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu z uwagi na charakter tego naruszenia, nie jest więc możliwe usunięcie jego skutków. D. D. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji. We wniesionym odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 7a § 1 k.p.a., 11 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., 189f § 1 kpa w związku z art. 189a § 1 k.p.a. oraz art. 237 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 z dnia 14 grudnia 2012 r. Po rozpoznaniu odwołania, organ wydał powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołano, że strona była zobowiązana zgodnie z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. oraz art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. do złożenia zbiorczego zestawienia danych w terminie do dnia 15 marca 2014 r. (w 2014 r. termin przedłużony był do dnia 17 marca). Strona uchybiła powyższym przepisom, składając przedmiotowy dokument Marszałkowi Województwa [...] osiem dni po terminie, stwarzając tym samym podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ odwoławczy uznał, że w związku ze stwierdzonym naruszeniem organ I instancji zobligowany był zatem z mocy prawa do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 200 ust. 1, w związku z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. Wskazano, że wymierzenie kary jest obligatoryjne w przypadku stwierdzenia uchybienia przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. w zakresie nieterminowego przekazania zbiorczego zestawienia, bez względu na przyczyny, okoliczności czy liczbę dni opóźnienia, a ustawodawca nie przewidział żadnych ustępstw od wymierzenia tejże kary ani miarkowania jej wysokości. Organ odwoławczy uznał, że przepisy art. 189f § 1 k.p.a. w związku z art. 189a § 1 k.p.a. w ogóle nie mogą mieć w sprawie zastosowania z uwagi na obligatoryjny charakter kary. Wskazano, że organ I instancji zbędnie rozważał, czy waga popełnionego przez stronę naruszenia jest znikoma czy też nie, jak również to, czy strona składając zbiorcze zestawienie z opóźnieniem, zaprzestała naruszania prawa. Wobec powyższego organ odwoławczy za bezpodstawne uznał zarzuty odwołania. We wniesionej skardze D. D. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 189f §1 k.p.a. w zw. z art. 189a §1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, pomimo, iż w przepisach odrębnych nie uregulowano instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a co za tym idzie na mocy art. 189a § 1 i §2 pkt 2, konieczne jest stosowanie art. 189f regulującego ww. materię; 2. art. 200 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez błędne przyjęcie, iż do uregulowanych w tych przepisach pieniężnych kar administracyjnych niemożliwe jest zastosowanie art. 189f §1 k.p.a. z uwagi na obligatoryjność wymierzania opisanych w tych przepisach kar; 3. art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie Skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się Organ przy załatwieniu sprawy, polegające na ogólnikowym przyjęciu, iż z uwagi na obligatoryjny charakter administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach niemożliwe jest zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia tejże kary, która to teza niepodparta jest jakimikolwiek argumentami natury prawnej lub faktycznej; 4. art. 107 §3 k.p.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji jakiegokolwiek wywodu prawnego uzasadniającego uznanie, iż w przypadku administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach niemożliwe jest zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji, na mocy której organ odstąpi od nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych przy uwzględnieniu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów tak prawa materialnego, jak również prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy nadmienić, że z uwagi na profil prowadzonej przez Skarżącej działalności, jak również rodzaj i ilość wytworzonych w 2013 r. odpadów, trafnie organy zakwalifikowały ją do wytwórców obowiązanych do prowadzenia ewidencji odpadów. Istota sprawy sprowadza się więc do prawidłowości wymierzenia kary administracyjnej za stwierdzone uchybienie, z uwagi na to, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu [...].08.2017 r., a więc już po wejściu w życie przepisów zawartych w dziale IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, wprowadzonych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). W ocenie Sądu GIOŚ w przedmiotowym postępowaniu nieprawidłowo pominął treść art. 189f k.p.a. Organ przeprowadził błędną wykładnię art. 189a k.p.a., co miało wpływ na wynik niniejszej sprawy. Przyjmując, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają w tej sprawie zastosowania, nie dokonał bowiem dostatecznych ustaleń pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia Skarżącej administracyjnej kary pieniężnej. Naruszył tym samym przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 189a § 1 k.p.a. zasadą jest, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Wyjątek od tej zasady określa art. 189a § 2 k.p.a., z którego wynika, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. W ocenie Sądu, treść przytoczonego przepisu wskazuje, że wymienione w nim przesłanki (instytucje) są autonomiczne i przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania tylko w takim zakresie, w jakim każdą z tych przesłanek regulują samodzielnie przepisy odrębne. Wskazuje na to użyte w przepisie sformułowanie "w tym zakresie", poprzedzone wyodrębnieniem przesłanek, które muszą zostać odrębnie uregulowane, aby nie było możliwe zastosowanie zasady wynikającej z art. 189a § 1 k.p.a. Wprawdzie art. 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Nie oznacza to jednak, że w sytuacji takiego ustawowego odesłania, obszar kar administracyjnych w ustawie o odpadach został całkowicie uregulowany i nie ma potrzeby, czy wręcz konieczności stosowania w tym zakresie przepisów k.p.a. W ocenie Sądu, zachodzi więc obowiązek stosowania przepisów k.p.a., w sytuacji gdyby przepisy odrębne nie stanowiły dostatecznej podstawy, po drugie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach stanowi odrębną regulację obszaru kar administracyjnych w takim zakresie, w jakim zagadnienie to zostało uregulowane w dziale III ustawy Ordynacja podatkowa. Nie jest to więc - w zestawieniu z treścią art. 189a § 2 k.p.a. - regulacja kompletna, zważywszy, że przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa nie zawierają regulacji dotyczącej instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Tak więc ocena organu odwoławczego, iż nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie jest obligatoryjne bez względu na przyczyny, okoliczności czy liczbę dni opóźnienia, a więc, że nie może w niej znaleźć zastosowania art. 189f k.p.a. - nie jest słuszna. Organ odwoławczy dokonując de facto nieprawidłowej – zdaniem Sądu - wykładni art. 189a k.p.a. uznał, że nie jest możliwe odstąpienie od wymierzenia Skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania, gdyż ustawodawca nie przewidział takiego rozwiązania. Taka ocena obowiązujących przepisów prawa materialnego spowodowała, że nie dokonał też żadnych ustaleń w zakresie zaistnienia ewentualnych przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. Tym samym, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., przez niedokonanie wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i brak dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Uchybienia te skutkują stwierdzeniem, że rozstrzygnięcie o wymierzeniu Skarżącej owej administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe wykonanie obowiązku złożenia zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2013 r. jest przedwczesne. Argumenty przytoczone przez GIOŚ niewątpliwie świadczą o tym, że działanie Skarżącej pozostawało w sprzeczności z art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, który stanowi, że podmioty, o których mowa w art. 73 i art. 75, obowiązane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do sporządzania i składania zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów - na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, ze zm.) sporządzają i składają je, za lata 2012 -2014, stosując przepisy dotychczasowe, z tym że ten, kto wbrew obowiązkowi, nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze, o której mowa w art. 200. Natomiast art. 125 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym mający zastosowanie w niniejszej sprawie stanowi, że niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach za lata 2012-2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w brzmieniu dotychczasowym. Artykuł 200 ustawy o odpadach stanowi zaś, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska, właściwy ze względu na miejsce wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, wymierza podmiotowi, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną, w wysokości 500 zł. Jednakże wymierzenie przedmiotowej kary uzależnione było od oceny czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od jej wymierzenia. Treść art. 189f k.p.a. wskazuje bowiem na obowiązek, a nie jedynie możliwość oceny przez organ przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. Konieczność dokonania przez organ odwołąwczy ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, pozwalających na jej rozstrzygnięcie i zapewnienia Stronie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obligowała Sąd zatem do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Stwierdzone uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wskazany przepis mógł generalnie znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, przez co - gdyby zachodziły ku temu przesłanki - możliwe było odstąpienie od wymierzenia kary w wysokości wskazanej w decyzji. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 1302) - orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cyt. ustawy. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi, opłata skarbowa za udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w stawce wynikającej z § 2 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018.265). Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponownie prowadzonym postępowania organ uwzględni wyrażoną w nim ocenę prawną i dokona ustaleń oraz oceny czy wobec Skarżącej zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia jej kary pieniężnej za nieterminowe wykonanie obowiązku złożenia sprawozdania za 2013 r.