IV SA/Wa 235/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 §3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zw. w dalszej części k.p.a), po rozpatrzeniu wniosków Pani J. C., Pani B. R., Pana W. B., Pani W. B., Pana Z. B. i Pani K. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1973r. znak [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] listopada 1973r. znak [...], orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonej nieruchomości rolnej, bez zabudowań, o powierzchni [...] ha, oznaczonej działką numer [...], położonej we wsi Ha., gmina H., były powiat M., zapisanej w ewidencji gruntów jako własność J. B. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że w/w nieruchomość rolna, została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U Nr 39, poz. 174 z późn. zm) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U.Nr 39, poz. 198 z późn. zm.). Badając legalności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] listopada 1973r. znak: [...], jak również utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1973r. znak [...], organ uznał za zasadne ustalenie czy w momencie przejęcia omawianego gospodarstwa rolnego na własność Państwa zamieszkiwał w nim właściciel, jego małżonek, dzieci lub rodzice, a także czy gospodarstwo było 1 uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Przesłanką niezbędną do przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa konieczne było bowiem wykazanie, że gospodarstwo nosiło cechy opuszczonego. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów zdaniem organu wynika, że J. B. ([...]) na stałe mieszkał we wsi G., pow. E., nieruchomością we wsi H. nie interesował się. Grunty nie były uprawiane ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym od wielu lat, co potwierdzał rosnący na większej części powierzchni ([...] ha) [...], a pozostały grunt stanowił wieloletni [...]. Taki stan faktyczny został ustalony w wyniku lustracji przedmiotowej nieruchomości przez pracowników służby rolnej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M., przeprowadzonej w dniu [...] września 1973r. Fakt opuszczenia i odłogowania gruntów we wsi H. potwierdził sam właściciel w piśmie z dnia 26 września 1973r. skierowanym do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M., stwierdzając, że "nieruchomość położona we wsi H. obecnie [...] i jest częściowo [...]". Dokonując ponownej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie organ stwierdził, że objęta nim nieruchomość, była gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu przepisów omawianej ustawy z dnia 13 lipca 1957r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. Niekwestionowany jest bowiem fakt, iż w spornym gospodarstwie nikt nie zamieszkiwał, a przy tym gospodarstwo to nie było uprawiane ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W związku z tym, brak było podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Skargę na powyższą decyzję wniosła D. B., wskazując, że występując w imieniu spadkobierców Pana J. B. ([...]) - pełnomocnik Pan A. S. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] listopada 1973 roku (znak: [...]), wskazał, że została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu powyższego wniosku podniesiono, iż J. B. ([...]), aktem notarialnym Repertorium Numer [...], kupił w dniu [...] kwietnia 1952 roku działkę [...] o powierzchni ogólnej [...] m2 w H. Tymczasem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. decyzją z dnia [...] listopada 1973 roku przejęło na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń nieruchomość rolną o obszarze [...] ha, bez budynków, stanowiącą działkę oznaczoną na mapie ewidencyjnej numerem [...], położona we Wsi H. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, że w toku przeprowadzonego postępowania, a zwłaszcza w wyniku przeprowadzonych oględzin na gruncie ustalono, że nieruchomość rolna (a nie [...]) o powierzchni [...] ha stanowiąca działkę ewidencyjną numer [...], stanowi opuszczone gospodarstwo rolne w rozumieniu §1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 roku (Dz.U. z 1961r. Nr 39, poz. 198). W dniu oględzin, zdaniem organu, przedmiotowa nieruchomość w całości nie była uprawiana ani poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym. Tymczasem skarżąca podnosi, że stanowiąca podstawę materialno-prawną wydania kwestionowanej decyzji ustawa z dnia [...] lipca 1961 r., wymagała wydania decyzji o charakterze uznaniowym, stanowiła bowiem, iż gospodarstwa "mogą być przejęte". Jak to przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uzasadnieniu decyzji uznaniowej stawia się szczególne wymagania, bowiem z jego treści musi wynikać, że decyzja ta nie nosi cech dowolności. Pozbawiając zatem stronę na rzecz Państwa własności działki [...], organ administracji powinien wykazać nie tylko spełnienie przesłanki, jaką jest opuszczenie tego gospodarstwa, ale również wskazać na zaistnienie takich przyczyn, które uzasadniały skorzystanie z tak drastycznego środka, jakim jest orzeczenie o przejęciu tej działki przez Państwo, np. fakt, iż utrzymanie produkcji rolniczej na tej działce było niezbędne ze względu na interes Państwa. Wymóg ten wyraźnie wynika ze zmiany regulacji prawnej. Kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie zawiera zaś uzasadnienia prawnego i faktycznego, z którego wynikało by, że nieruchomość z jakichkolwiek powodów była niezbędna ze względu na czyjkolwiek interes, w tym również interes Państwa. Decyzją tą zabrano (bez odszkodowania), kupioną przez J. B. za własne pieniądze [...], działkę [...] o powierzchni [...] ha, klasy ziemi [...], nie będącą gospodarstwem rolnym, bowiem Kodeks cywilny z 1964 roku uważa za gospodarstwo rolne grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Artykuł 1058 k.c. wprowadza dodatkowe kryterium definiowania gospodarstwa rolnego musi obejmować obszar przekraczający 1 hektar gruntów rolnych. Ponadto skarżąca wskazała, że Artykuł 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 02 kwietnia 1997 roku mówi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem." Artykuł 12 Konstytucji z 22 lipca 1952 roku mówił zaś, że " Polska Rzeczpospolita Ludowa uznaje i ochrania na podstawie obowiązujących ustaw indywidualną własność i prawo dziedziczenia ziemi, budynków i innych środków produkcji należących do chłopów, rzemieślników i chałupników.", natomiast Artykuł 13 tej konstytucji mówił, że "Polska Rzeczpospolita Ludowa poręcza całkowitą ochronę oraz prawo dziedziczenia własności osobistej obywateli." Nietrafne jest zatem zdaniem skarżącej twierdzenie Ministra w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2011 roku, że kwestia ta nie może mieć zastosowania do oceny legalności decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie przepisów wydanych przed wejściem w życie Konstytucji." (z 1997 roku), gdyż Konstytucja z 1952 roku również chroniła indywidualną własność i prawo dziedziczenia. A ustawę zasadniczą, jaką jest Konstytucja nie może zmieniać rozporządzenie lub inna ustawa. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej uzasadnione jest stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1973 roku na zasadzie przesłanek wymienionych w artykule 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. wydana została w trybie nieważnościowym. Postępowanie to zostało uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 156-159. Wszczynane jest ono w nowej sprawie administracyjnej, której przedmiotem nie jest ponowne rozstrzyganie sprawy w zakresie objętym ocenianą decyzją, lecz ocena legalności samej decyzji, przez pryzmat wadliwości prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Badając legalność decyzji administracyjnej organ nadzoru zobowiązany jest zatem dokonać oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w ocenianej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie, których decyzja została wydana i czy ustalenia organu wydającego ocenianą decyzję znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa uprawniającego organ administracji do wydania decyzji administracyjnej w zakresie danej sprawy. Rażące naruszenie prawa polega natomiast na tym, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, lecz rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie, których decyzja została wydana, lub które uprawniały organ do wydania decyzji. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Zdarzenia i okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji nie mogą być traktowane, jako rażące naruszenie prawa tkwiące w samej decyzji. Należy przy tym podkreślić, iż rolą organu orzekającego w postępowaniu nieważnościowym jest ustalenie, czy oceniana decyzja jest dotknięta jedną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oceniana w trybie nieważnościowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1973r. znak [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] listopada 1973r. znak [...], orzekała o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonej nieruchomości rolnej, bez zabudowań, o powierzchni [...] ha, oznaczonej działką numer [...], położonej we wsi H., zapisanej w ewidencji gruntów jako własność J. B. Podstawę jej wydania stanowił art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U Nr 39, poz. 174 z późn. zm) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U.Nr 39, poz. 198 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ww. ustawy, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. (tj. gospodarstwo rolne /działka pracownicza, rzemieślnicza itp./nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie) jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Z kolei § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. zawierał definicję gospodarstwa opuszczonego, w myśl której za gospodarstwo takie uważano gospodarstwo, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Natomiast § 2 zacytowanego rozporządzenia stanowił, że przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa następowało bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostało za niezbędne. Analiza akt sprawy, na co zwrócił uwagę orzekający w sprawie organ wskazuje, że J. B. ([...]) na stałe mieszkał we wsi G., pow. E., nieruchomością we wsi H. nie interesował się. Grunty nie były uprawiane ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym od wielu lat, co potwierdzał rosnący na większej części powierzchni ([...] ha) [...], a pozostały grunt stanowił [...]. Taki stan faktyczny został ustalony w wyniku lustracji przedmiotowej nieruchomości przez pracowników służby rolnej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M., przeprowadzonej w dniu [...] września 1973r. Fakt opuszczenia i odłogowania gruntów we wsi H. potwierdził także sam właściciel w piśmie z dnia 26 września 1973r. skierowanym do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M., stwierdzając, że : "nieruchomość położona we wsi H. [...] jest częściowo [...]", co miało wynikać z faktu, iż planował przekazać ją synowi. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącą nie można także uznać, iż nieruchomość ta nie stanowiła gospodarstwa rolnego w rozumieniu w/w przepisów. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza bowiem, że był to grunt orny klasy [...], który mógł być [...] po uzyskaniu stosownej zgody (k. 265, k. 19). Ponadto wbrew twierdzeniem skarżącej kodeks cywilny z 1964r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych decyzji nie definiował pojęcia gospodarstwa rolnego (definicję wprowadzono dopiero w październiku 1990r. ) kwestie tą regulował § 1 ust. 3 Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U 1972 poz. 31 Nr 215 ze zm.), który stanowił, że nie uważa się za nieruchomość rolną nieruchomości należących do tej samej osoby lub osób, jeżeli ich łączny obszar nie przekracza [...] ha. Z uwagi więc na okoliczność, iż przejęta działka rolna posiadała powierzchnię przekraczającą [...] ha, uznać należy, że stanowiła ona gospodarstwo w rozumieniu cytowanego powyżej przepisu. Mając zaś na uwadze, że nieruchomość ta, co zostało potwierdzone w sposób nie budzący żadnych wątpliwości była opuszczona, mogła być przyjęta na własność Państwa, co też nastąpiło w niniejszej sprawie. Odnosząc się z kolei do zarzutu podniesionego przez skarżącą, iż stanowiąca podstawę materialno-prawną wydania kwestionowanej decyzji ustawa z dnia [...] lipca 1961 r., wymagała wydania decyzji o charakterze uznaniowym, stanowiła bowiem, iż gospodarstwa "mogą być przejęte", a zatem pozbawiając stronę na rzecz Państwa własności, organ administracji powinien był wykazać nie tylko spełnienie przesłanki, jaką jest opuszczenie tego gospodarstwa, ale również wskazać na zaistnienie takich przyczyn, które uzasadniały skorzystanie z tak drastycznego środka, jakim jest orzeczenie o przejęciu tej działki przez Państwo, np. fakt, iż utrzymanie produkcji rolniczej na tej działce było niezbędne ze względu na interes Państwa, należy wskazać, iż obecnie kontrola sądu dotyczy nie postępowania zwyczajnego, w którym badana jest zarówno zgodność decyzji z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego, a w postępowaniu nieważnościowym, w którym jak już wskazano na wstępie należy brać pod uwagę jedynie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym organ może stwierdzić nieważność decyzji dopiero gdy ustali, że : wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Tymczasem w ocenie Sądu w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organ wykazał, iż istniały podstawy prawne do przejęcia gospodarstwa (fakt jego opuszczenia), co z kolei uprawniało go do wydania kontrolowanej decyzji. Sąd nie podzielił także zarzutów strony skarżącej w zakresie naruszenia przez kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję przywołanych przez skarżącą norm art. 12 i 13 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z 22 lipca 1952r. Art. 12. stanowił, że Polska Rzeczpospolita Ludowa uznaje i ochrania na podstawie obowiązujących ustaw indywidualną własność i prawo dziedziczenia ziemi, budynków i innych środków produkcji należących do chłopów, rzemieślników i chałupników. Z kolei w Art. 13 jest mowa o tym , że Polska Rzeczpospolita Ludowa poręcza całkowitą ochronę oraz prawo dziedziczenia własności osobistej obywateli. Z norm tych nie wynika bowiem bezwzględna ochrona prawa własności, zaś szczegółowa analiza przepisów tej ustawy wskazuje m.in., iż nakładała ona na obywatela obowiązek przestrzegania przepisów ustaw (art. 76). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.