IV SA/Wa 235/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2019 r. sprawy ze skargi E. J. i L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. J. i L. W. kwoty po 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań L. W., A. W., J. W. i A. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] W. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. nr ewid. [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w [...] w W.. Stan sprawy przedstawiał się następująco. W dniu 20 września 2017 roku G. Sp. z o. o. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. nr ewid. [...], [...], [...] i [...], z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w [...]w W.. Decyzją nr [...], z dnia [...] kwietnia 2018 roku, Zarząd [...] m. st. W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, wskazując jako powód takiego rozstrzygnięcia niespełnienie warunku określonego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając decyzję organ I instancji stwierdził, że wykonana w sprawie analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykazała, że zamierzenie inwestycyjne nie było możliwe do zrealizowania, ponieważ ustalony wskaźnik zabudowy o wartości 0,28, w myśl § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, nie jest wystarczający do zrealizowania planowanej inwestycji, bowiem z danych zawartych we wniosku inwestora wynika, iż minimalnym koniecznym współczynnikiem zabudowy byłby współczynnik na poziomie 0,33. W tej sytuacji organ I instancji stwierdził, że niemożliwy jest do spełnienia ustawowy warunek dotyczący kontynuacji parametrów nowej zabudowy. Od powyższej decyzji wpłynęło odwołanie H. G. i T. G., w którym wskazano, że w okolicy znajdują się budynki wielorodzinne o wyższym wskaźniku zabudowy i jednorodzinne o wyższym wskaźniku zabudowy, a planowana zabudowa nie odbiega ani funkcją, ani gabarytami od istniejącej zabudowy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją nr [...], z dnia [...] sierpnia 2018 roku, Zarząd [...] Miasta [...] W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr ewid [...], [...], [...] i [...], z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w [...] w W.. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: L. W., A. W., J. W. i A. W. oraz E. J., podnosząc w szczególności, że: decyzję wydano bez dokładnego wyjaśnienia sprawy i nienależycie uzasadniono; fragmenty uzasadnienia odnoszą się do braku sprzeczności ze studium i do pozytywnej opinii Zarządu [...]; uzasadnienie nie wykazuje spełnienia przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn odstąpienia od zasad ogólnych określania szerokości elewacji frontowej i wskaźnika zabudowy; odwołujący się wskazali przy tym, że tych braków nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym, bo naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności postępowania. Ponadto wskazali, iż wszelkie odstępstwa wymagają uzasadnienia, a osoba sporządzająca analizę samodzielnie oceniła możliwość niestandardowego określenia cech zabudowy bez podania przyczyn, zaś organ bezkrytycznie powielił tę ocenę. Zwrócono również uwagę, iż z akt sprawy nie wynika, dlaczego dopuszcza się zabudowę intensywną budynkiem wielorodzinnym o szerokiej elewacji frontowej, oraz że w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa jednorodzinna o niższym wskaźniku. W ocenie odwołujących się, w kwestionowanej decyzji nie ustalono i nie wykazano spełnienia dla projektowanej zabudowy zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji parametrów, formy i przeznaczenia, a tym samym naruszono art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo wskazano, że parametry projektowanej zabudowy zostały oderwane od istniejącego zagospodarowania, gdyż działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie mają znacznie niższy wskaźnik zabudowy i zabudowane są wyłącznie budynkami jednorodzinnymi, a odnoszenie się do parametrów budynku uznanego za wielorodzinny wyłącznie ze względu na liczbę lokali w żadnej mierze nie uzasadnia wniosku inwestora, gdyż ocenie powinna podlegać całość zamierzonej inwestycji, a nie tylko jej poszczególne elementy. Odwołujący się podkreślili, że budynku o wszystkich parametrach podobnych do projektowanego nie ma w okolicy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Zarządu [...]. W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, powołał treść zastosowanych do jej rozpoznania przepisów prawa, a następnie stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z prawem, ponieważ spełnione zostały łącznie wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy. Kolegium dodało, że granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z obowiązującym prawem na kopii właściwej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów. Frontem działki jest, ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, tj. odcinek działki objętej wnioskiem, przylegający do ul. [...]. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim prawidłową, wymaganą prawem analizę. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji należycie uzasadnił, dlaczego ustalił poszczególne parametry planowanej zabudowy na poziomie określonym w decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że poprzednio orzekając w sprawie, wskazało organowi I instancji, iż: korespondencję do stron postępowania reprezentowanych przez pełnomocnika powinien kierować temu pełnomocnikowi; orzekając w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ nie ma uprawnionych podstaw do uzależniania ich od zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; powinien szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie widzi możliwości ustalenia przedmiotowego wskaźnika na poziomie odbiegającym nieco od średniej; nie pouczył stron o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zastosował się do powyższych wytycznych Kolegium i wyjaśnił wszelkie wątpliwości odnośnie sprawy. Wskazano jednocześnie, że zastosowane przy ustalaniu parametrów zabudowy odstępstwa wynikają z przeprowadzonej analizy. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, pomiędzy budynkami jednorodzinnymi znajduje się zabudowa wielorodzinna o parametrach zbliżonych do zabudowy planowanej przez inwestora. W tym stanie rzeczy nie było więc, w ocenie organu odwoławczego, uzasadnionych podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jej realizacja w formie i gabarytach określonych w skarżonej decyzji nie wpłynie negatywnie na istniejący w sąsiedztwie układ zabudowy, ani nie naruszy ładu przestrzennego. Planowany budynek wielorodzinny wkomponuje się w otoczenie i stworzy z nim spójną całość. Uwzględniając wszystkie te okoliczności, należało zatem stwierdzić, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji byłaby bezprawna i nieuzasadniona. Kolegium dodało również, że osoba sporządzająca analizę samodzielnie oceniła możliwość niestandardowego określenia cech zabudowy wyjaśniła powody swojej oceny. Wyniki analizy stanowią główny dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zatem nie można czynić organowi I instancji zarzutu, że podzielił stanowisko urbanisty sporządzającego analizę, skoro analizę tę przeprowadzono prawidłowo. Nadmieniono również, że poprzednio orzekając, Kolegium wskazało, iż organ wydający warunki zabudowy nie ma uprawnionych podstaw do uzależniania ich od zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jednakże okoliczność, że fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnoszą się do braku sprzeczności ze studium i do pozytywnej opinii Zarządu [...], nie świadczą o uzależnianiu wydania decyzji od treści tych dokumentów, dlatego okoliczność ta nie miała wpływu na treść orzeczenia i nie mogła skutkować uchyleniem kwestionowanej decyzji. Od powyższej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2018 r. skargę wywiodły E. J. oraz L.W., wnosząc o uchylenie tej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji Zarządu [...]. W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłat skarbowych. Skarżące zarzuciły kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 8 § 1 i § 2 i art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego,  2) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 3) § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżące wskazały, że zaskarżona decyzja jest drugim orzeczeniem wydanym w tej sprawie przez organ II instancji, przy czym zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję, która tym razem uwzględnia wniosek o wydanie warunków zabudowy, pomimo że nie uległ zmianie stan prawny i faktyczny sprawy. W szczególności nie została dokonana zmiana wniosku, nie przeprowadzono nowych dowodów, nie zmieniono granic obszaru analizowanego, nie dokonano korekty danych do analizy dla nieruchomości położonych w obszarze analizowanym. A zatem na podstawie tego samego materiału wyprowadzono skrajnie odmiennie wnioski co do spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji zabudowy. Zdaniem skarżących, sposób rozpoznania odwołania przez Kolegium, a zwłaszcza treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazują na brak rzeczywistego wykonania funkcji odwoławczej i ponownego rozpoznania sprawy, a więc na naruszenie przepisu art. 15 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się zasadniczo do przedstawienia stanu faktycznego sprawy i cytowania przepisów, a zawarte w nim ogólnikowe sformułowania nie mogą świadczyć, iż dokonana została ponowna ocena dowodów, odpowiadająca wymaganiom art. 80 k.p.a. Skarżące ponowiły jednocześnie zarzuty, że decyzja organu I instancji jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i orzeczenie o odmowie wydania warunków zabudowy, gdyż nie można się w ich ocenie zgodzić z twierdzeniem, że przy jej wydawaniu poprzednie zastrzeżenia i zalecenia zostały uwzględnione. Przede wszystkim jednak doszło do wydania decyzji przez organ I instancji bez dokładnego wyjaśnienia sprawy, przy braku należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Skarżące podniosły ponadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w swojej pierwszej decyzji [...] czerwca 2018 r. wskazało jednoznacznie, że podstawę orzekania stanowią przepisy ustawowe i że nie można przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy kierować się przesłankami pozaustawowymi, by następnie w sposób niezrozumiały i sprzeczny z art. 8 k.p.a. uznać, że w przypadku tego samego uchybienia zawartego w obecnie zaskarżonej decyzji nie miało ono znaczenia dla oceny jego prawidłowości. Odmienna ocena tych samych elementów decyzji raz jako wadliwych i drugim razem jako prawidłowych nie jest dopuszczalna. Skarżące zarzuciły także błędne przyjęcie przez organ I instancji i niezasadne zaakceptowanie stanowiska tego organu przez Kolegium, że w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w szczególności dotyczące zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji cech i funkcji zabudowy oraz przyczyny odstąpienia od zasad ogólnych określania szerokości elewacji frontowej i wskaźnika zabudowy przyjętych w § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to w opinii skarżących istotny brak, wpływający negatywnie na możliwość oceny instancyjnej zaskarżonej decyzji. Wskazano również, że decyzja I instancji w przeciwieństwie do poprzedniej wydanej w tej sprawie i uchylonej przez Kolegium, uwzględnia wniosek inwestora, zwracając jednocześnie uwagę, że doszło do tego w niezmienionych warunkach prawnych i faktycznych. Dodano przy tym, że skoro organ I instancji dochodzi do wniosków wzajemnie wykluczających się, to jego decyzja powinna posiadać rozbudowane uzasadnienie, wykazujące dlaczego tym razem uwzględniono wniosek inwestora, zwłaszcza że pierwsza decyzja Kolegium nie nakazywała wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, lecz przeciwnie, wskazywała na braki w zakresie uzasadnienia decyzji organu I instancji i nierozważenie wszystkich aspektów sprawy. Skarżące podniosły również, że w toku rozpatrywania sprawy organ I instancji nie wypełnił zalecenia Kolegium, by ten szczegółowo wykazał, dlaczego nie zastosowano zasad ogólnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących uzasadnienia do zastosowania wyjątków od zasad ogólnych w decyzji organu I instancji nie ma i nie wynika ono również z wyników analizy, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało powyższy zarzut za niezasadny, pomimo że samo nie dokonało oceny analizy, możliwości zastosowania odstępstw od powyższych reguł ogólnych, ani nie przedstawiło żadnych własnych wywodów w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy samo ogólnikowe odwołanie się do analizy urbanistycznej i jej wyników nie jest wystarczające, bowiem analiza nie stanowi części uzasadnienia decyzji, a jest jednym z dowodów w sprawie i podlega ocenie. Nadto skarżące podniosły, że parametry projektowanej zabudowy zostały oderwane od istniejącego zagospodarowania. Działki w bezpośrednim sąsiedztwie mają znacznie niższy wskaźnik zabudowy i zabudowane są właściwie wyłącznie budynkami jednorodzinnymi, a odnoszenie się do parametrów budynku uznanego za wielorodzinny wyłącznie ze względu na liczbę lokali nie uzasadnia uwzględnienia wniosku dewelopera. Ocenie powinna bowiem podlegać całość zamierzonej inwestycji, a nie tylko jej poszczególne elementy, zwłaszcza że budynku o wszystkich parametrach podobnych do projektowanego w okolicy nie ma. Przy czym zarzut ten, podniesiony w odwołaniu, nie został poddany przez Kolegium analizie, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest argumentacji świadczącej o zasadności wydania warunków zabudowy o parametrach ustalonych przez organ I instancji. Jednocześnie powtórzono za zarzutami odwołania, że z decyzji Zarządu [...] nie wynika, dlaczego dopuszczalna miałaby być zabudowa intensywna budynkiem wielorodzinnym o szerokiej elewacji frontowej, a więc nie ustalono i nie wykazano spełnienia dla projektowanej zabudowy zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji parametrów, formy i przeznaczenia, a tym samym naruszono przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko. Uczestnik postępowania – H. . w odpowiedzi na skargę, również wniosła o jej oddalenie jako bezpodstawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z wszystkimi podniesionymi w niej zarzutami należało się zgodzić. W szczególności zaś, w ocenie Sądu, badane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: k.p.a.), bowiem stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został dostatecznie wyjaśniony. W rezultacie dokonana ocena stanu faktycznego sprawy nie spełnia standardów oceny, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. i staje się dowolna, a okoliczności jej dokonania nie zostały należycie wyjaśnione w ramach uzasadnień zapadłych w sprawie decyzji, w rezultacie naruszając art. 107 § 1 k.p.a. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu [...]. W. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. nr ewid. [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w [...] w W.. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy służy ocenie tego, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Z tego względu wydanie decyzji musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Zgodnie z powołanym wyżej art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zadaniem organu administracji orzekającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji jest, w świetle powyższego przepisu, wnikliwe zbadanie każdej z wymienionych w nim przesłanek. Dopiero bowiem stwierdzenie, że zostały one wszystkie (łącznie) spełnione, uprawnia organ do wydania stosownej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednocześnie stwierdzenie, że choćby jedna z ustawowych przesłanek się nie ziściła, obliguje do wydania decyzji odmownej. Cechą postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie, a wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządza uprawniony architekt-urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma przy tym obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Regulację dotyczącą sporządzania ww. analizy określają przepisy wspomnianego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 tego aktu stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Chodzi przy tym o kopię mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zwrócić należy uwagę, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. Zarządu [...] W. ustalono dla zamierzonej inwestycji m.in. następujące parametry: maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji – 0,33; maksymalna wysokość elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki (mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) – 11,7 m, maksymalna wysokość głównej kalenicy dachu – 11,7 m. Jak wskazał organ I instancji m.in. ww. warunki zabudowy zostały określone na podstawie przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, ponadto planowane inwestycje nie są sprzeczne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. i sprawa została pozytywnie zaopiniowana przez Zarząd [...] W.. Ustalenia w tym zakresie stały się następnie przedmiotem opisanych wcześniej zarzutów odwołania wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., a w konsekwencji utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, a dalej także zarzutów skargi wniesionej do tutejszego Sądu. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury statuują zasadę, zgodnie z którą parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Średnie, które należy ustalić w ramach przedmiotowego postępowania odnoszą się do następujących parametrów: 1) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia), 2) szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (§ 6 rozporządzenia), 3) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, którą wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia). Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie w przypadku ww. parametrów wielkości średnich stanowi punkt wyjścia dla określenia warunków nowej zabudowy i służy utrzymaniu ładu przestrzennego i harmonii w zakresie zabudowy objętej ramami danego obszaru analizowanego. Prawodawca w każdym jednak przypadku dotyczącym wskazanych wyżej parametrów dopuścił możliwość wyznaczenia innych wielkości niż wynikające z wartości średnich, zastrzegając, że takie odstępstwo musi wynikać ze sporządzonej analizy urbanistycznej. Ponieważ tego rodzaju odstępstwo może mieć miejsce na zasadzie wyjątku od przewidzianej powszechnie obowiązującymi przepisami reguły, nie może ulegać wątpliwości, że odejście od zasad ogólnych ustalania parametrów inwestycji od średnich wartości może mieć miejsce incydentalnie, a ponadto musi być poparte przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej, przy uwzględnieniu okoliczności, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy). W tym kontekście jako nieuprawnione należy traktować m.in. takie postępowanie organów administracji, kiedy w decyzji ustalającej warunki zabudowy określa się parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wskazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1515/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc treść powyższych rozważań na realia rozpatrywanej sprawy, należy podzielić zarzuty skargi odnoszące się do zasadniczych braków sporządzonej na potrzeby sprawy analizy urbanistycznej i niedokonania jej należytej oceny przez orzekające organy administracji, co jest szczególnie uderzające w związku z tym, iż sprawa ta była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Organy doszły przy tym do całkowicie odmiennych wniosków, choć treść wydanych decyzji nie wyjaśnia, co było powodem zajęcia całkowicie innego stanowisko od wcześniej zajmowanego. Zdaniem Sądu należy podzielić zastrzeżenia skarżących, iż stanowiąca załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji analiza urbanistyczna zawiera istotne braki, gdy chodzi o kwestię ustalenia poszczególnych parametrów inwestycji, w szczególności zaś zastosowanych w niej odstępstw od średnich wielkości poszczególnych parametrów, a nawet nieokreślenia poszczególnych średnich, mimo iż wymagały tego przepisy rozporządzenia, bez omówienia przyczyn takiej okoliczności. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w badanej decyzji o warunkach zabudowy przyjęto maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na poziomie 0,33. Jak wskazują ustalenia analizy urbanistycznej wskaźnik średni w ww. zakresie dla obszaru analizowanego został określony na 0,28, przy czym autor analizy wyjaśnił, że z uwagi na występujący na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], dostępnych z tej samej drogi publicznej, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynoszący 0,33, istnieje możliwość ustalenia maksymalnego wskaźnika właśnie na poziomie 0,33 bez zakłócania porządku urbanistycznego w analizowanym obszarze. W tym kontekście Sąd nie w pełni podziela zastrzeżenia skarżących co do sformułowanej w skardze oceny, iż powyższy wskaźnik został ustalony błędnie, gdyż działki w okolicy mają znacznie niższy wskaźnik zabudowy, a w okolicy nie ma budynku podobnego do planowanego w ramach zamierzonej inwestycji. Należy bowiem zauważyć, że istota planowania i zagospodarowania przestrzennego nie sprowadza się do tego, by nowo planowana zabudowa w pełni odpowiadała parametrom już istniejącej. Nie musi być ona zatem identyczna pod względem określonych parametrów względem już istniejącej zabudowy, co nie oznacza jednak, że parametry te mają być całkowicie zależne od zamierzeń inwestora. Nowa inwestycja ma bowiem posiadać takie parametry, które w relacji do pozostałej zabudowy nie będą burzyć ukształtowanego na danym obszarze ładu przestrzennego. Odnosząc to do niniejszej sprawy, wypada wskazać, że przedstawiona w niej analiza, gdy chodzi właśnie o wskaźnik wielkości zabudowy, została oparta o ustalenie średniej tego wskaźnika wynikającej z badania tegoż parametru dla 22 nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. W przypadku tych nieruchomości kształtuje się on na różnym poziomie, tj. od minimalnego – 0,13 do maksymalnie – 0,51, natomiast wartość średnia dla wszystkich działek wyniosła - 0,28. Przyjęta zaś przez urbanistę wartość – 0,33 nie odbiega w sposób istotny od wartości średniej, a przy tym wskaźnik ten nie zbliża się istotnie do wartości skrajnych. Sąd podziela więc uzasadnienie towarzyszące wyznaczeniu tego wskaźnika analizy, iż jego przyjęcie dla planowanej inwestycji nie spowoduje zakłóceń w porządku urbanistycznym funkcjonującym w analizowanym obszarze. Rację mają natomiast skarżące, zwłaszcza w odniesieniu do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., iż to nie odniosło się należycie do sformułowanych w powyższym zakresie zarzutów, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że ustalone parametry wynikają z analizy urbanistycznej, ale nie wskazując na fragmenty ów dokumentu, które w istocie pozwalałyby na taki wniosek, i które przede wszystkim byłyby przekonywujące dla stron postępowania. Taka lakoniczność poddaje przy tym w wątpliwość fakt dokonania przez organ odwoławczy własnego postępowania wyjaśniającego, co w rezultacie czyni już na tym etapie uzasadniania rozstrzygnięcia Sądu usprawiedliwionym zarzut naruszenia decyzją Kolegium art. 15 k.p.a., tj. naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez nieprzeprowadzenie w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego w sprawie, mimo że z przepisu tego wynika, iż rolą organu wyższej instancji nie jest tylko kontrola decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. Ponadto naruszona została zasada ogólna przekonywania, o której stanowi art. 11 k.p.a., obligująca organy administracji do wyczerpującego umotywowania i wyjaśnienia powodów wydanej w sprawie decyzji. To zaś wiąże się dalej z naruszeniem standardów prawidłowego uzasadniania decyzji administracyjnej, określonych w art. 107 § 3 k.p.a., w myśl których decyzja powinna zawierać uzasadnienie wyczerpująco prezentujące stanowisko organu w danej sprawie, w szczególności zaś, gdy chodzi o decyzje organów odwoławczych, należy oczekiwać, iż zawarte w nich uzasadnienie będzie zawierało odniesienie do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów, kompleksowo prezentując argumentację organu, dlaczego dane zarzuty uwzględnił bądź odmówił ich uwzględnienia. Lakoniczne i ogólnikowe stwierdzenia o zgodności danej kwestii z prawem, bez wykazania, iż tak było w rzeczywistości powyższych standardów nie spełniają. Wracając natomiast do dalszych parametrów zabudowy, które zakwestionowały skarżące, to odmiennie niż w przypadku wskaźnika zabudowy, nie można – zdaniem Sądu przyjąć, iż okoliczności ich ustalenia na potrzeby wydanej decyzji zostały w przedłożonej analizie wyjaśnione w należyty sposób. Gdy chodzi o wskaźnik szerokości elewacji frontowej, autor analizy wskazał, że w zakresie średniej dla obszaru analizowanego wynosi on 10 m, przy czym szerokość elewacji w obszarze analizowanym wynosi od 5 do 40 m. Uzasadnieniem do przyjęcia w decyzji wskaźnika na poziomie 15 m miała być zaś okoliczność, iż przy ul. [...] istnieje budynek wielorodzinny właśnie o takiej szerokości, a realizacja nowej inwestycji o identycznym parametrze nie prowadziłaby do zakłócenia porządku urbanistycznego. Zastosowany sposób ustalenia niniejszego wskaźnika na pozór może nie budzić poważniejszych zastrzeżeń, jednak dla uzasadnienia wyboru danej wartości ww. parametru nie było wystarczające jedynie określenie wartości skrajnych i średniej. Ład przestrzenny nie wyraża się bowiem w zwykłej arytmetyce, lecz polega na zapewnieniu spójności danych wielkości w ramach analizowanego obszaru. Tymczasem w zakresie analizowanego parametru nie sposób ocenić, jaka szerokość elewacji faktycznie przeważa na terenie obszaru analizowanego, tj. czy są to wielkości zbliżone do wartości poniżej czy powyżej średniej i w którym kierunku częściej występują odstępstwa od średniej, skoro autor analizy nie przedstawił konkretnych danych dotyczących poszczególnych nieruchomości znajdujących w obrębie obszaru analizowanego. Kwestia ta ma niewątpliwie znaczenie dla sprawy i powinna być jednoznacznie wyjaśniona, aby uzasadniony był wniosek, iż zastosowanie danego parametru faktycznie nie zakłóci zastanego ładu przestrzennego. Z całą pewnością stosownych ustaleń w tym zakresie zabrakło w sporządzonej analizie urbanistycznej, a organy obu instancji tego braku nie dostrzegły, czym w rezultacie naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nakazujące organom administracji wyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy i jego kompleksową ocenę. Zastrzeżenia Sądu wzbudza także sposób określenia parametru górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, gzymsu lub attyki. Autor analizy, ustalając powyższy wskaźnika, powołał się na treść § 7 rozporządzenia, by w praktyce w ogóle się do niego nie zastosować, a w zasadzie, by ignorując postanowienia zawarte w ust. 1-3 od razu przejść do zastosowania ust. 4, a więc wyjątku od ogólnie przyjętej w powołanym przepisie zasady ustalania określonego w nim parametru zabudowy. Wypada przypomnieć, że powyższy przepis wskazuje, iż wspomnianą wysokość wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Jak stwierdził autor analizy, budynki występujące w obszarze analizowanym mają od I do IV kondygnacji, zaś budynek mieszkalny usytuowany na działkach [...] i [...] w obrębie [...] jest podstawą do wyznaczenia wysokości dla planowanej nowej inwestycji i ma on wysokość 11,7 m, dlatego tę wielkość wyznacza się także jako wielkość objętego badaną decyzją budynku. Rzecz w tym, że takie sformułowanie w ogóle nie uzasadnia ustalonej wielkości danego parametru, gdyż nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia do wartości średnich, czy powodów nieokreślenia wartości średniej, choć wspomniany § 7 rozporządzenia wyraźnie określa obowiązek ustalenia tej wartości. Skoro urbanista tej wartości nie ustalił, a dodatkowo nie uzasadnił tego faktu, to choćby z tego powodu cała analiza nie jest miarodajnym dowodem w sprawie i nie mogła stanowić podstawy ustalenia warunków zabudowy. Wziąwszy pod uwagę, że organy obu instancji nie dopatrzyły się w toku prowadzonych przed nimi postępowań tego uchybienia, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszyły art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Brak niezbędnych ustaleń faktycznych oznacza jednocześnie, że nie został prawidłowo zebrany materiał dowodowy, a co za tym idzie, dokonana w sprawie ocena nie może być uznana za prawidłową w świetle art. 80 k.p.a., lecz nosi cechy oceny dowolnej, a przy tym nienależycie uzasadnionej. W opisanym powyżej stanie rzeczy Sąd uznał, iż ujawnione naruszenia prawa procesowego mogły mieć istotne znaczenie dla sprawy, dlatego za zasadne przyjął zastosowanie art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, postanawiając o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni rozważania Sądu. W szczególności zaś organ zleci opracowanie nowej analizy urbanistycznej na potrzeby niniejszego postępowania o ustalenie warunków zabudowy, która będzie zawierać prawidłowo określone parametry średnie oraz parametry nowej zabudowy, przy czym w razie konieczności odejścia od parametrów średnich okoliczność ta będzie należycie uzasadniona i udokumentowana, zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w niniejszym wyroku. Analizę należy poddać stosownej ocenie co do zgodności zawartych w niej ustaleń z ustawą i rozporządzeniem. Dopiero po pozytywnej weryfikacji analizy organ wydana nową, odpowiadającą prawu, decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Mając powyższe na względzie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.