IV SA/Wa 2352/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2014 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpatrzeniu odwołania R. S., uchylił w całości decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] maja 2014 r. i orzekł o odmowie zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, wynikających z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami i ogrodzeniem w m. B., na działkach o numerach [....] w miejscowości B., gm. J., pow. B., woj. [....]. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu 16 grudnia 2013 r. R. S. zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z wnioskiem o zwolnienie z zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne, w przedmiocie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami i ogrodzeniem na działkach o nr ew. [...] w miejscowości B., gm. J. pow. B., woj. [...]. Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] odmówił wnioskodawcy zezwolenia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, wynikających z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren wnioskowanej inwestycji w całości znajduję się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki S., który został wyznaczony w opracowaniu pn. "[....]" stanowiącym I etap studium ochrony przeciwpowodziowej. Podał, że orientacyjna rzędna wody powodziowej Q1% w przekroju projektowanego budynku wynosi ok. 260,55 m n.p.m., zaś z załączonej dokumentacji wynika, że poziom posadowienia przedmiotowego budynku zaprojektowano na rzędnej 261,0 m n.p.m. Jednocześnie Dyrektor RZGW w K. podkreślił, że pomimo planowanego wyniesienia poziomu posadowienia projektowanego budynku mieszkalnego o ok. 0,5 m ponad rzędną wody Q1% w przypadku przejścia fali powodziowej o prawdopodobieństwie wystąpienia p=1%, teren działek przyległych do przedmiotowego budynku zostanie podtopiony warstwą wody o głębokości ok. 0,7 m. Dodatkowo zaznaczył, że planowana inwestycja zlokalizowana jest powyżej obiektu mostowego na rzece S.. Z uwagi na fakt, iż powyższy obiekt w odniesieniu do doliny rzeki posiada zawężone światło poprzez drogę wykonaną w nasypie, może powodować spiętrzenie wód powodziowych, jak również zwiększyć zagrożenie powodziowe przedmiotowej inwestycji oraz przyczynić się do utrudnień w ochronie przed powodzią trenów położonych powyżej mostu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. S. wnosząc o jej uchylenie oraz wydanie decyzji zwalniającej od zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne. W wyniku rozpoznania odwołania zapadła wskazana na wstępie decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie ze sporządzonym na podstawie art. 79 Prawa wodnego opracowaniem pn. "[....]", stanowiącym I etap studium ochrony przeciwpowodziowej w zlewni [...]" teren planowanej inwestycji znajduje się w rejonie km 26+610 rzeki S., w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w zasięgu zalewu wodą Q1% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat) rzeki S.. Nadto organ podkreślił, iż z analizy rzędnych pozyskanych z numerycznego modelu terenu wynika, że w przypadku wystąpienia przepływu Q1% należy liczyć się z niebezpieczeństwem zalewu przedmiotowego terenu warstwą wody o głębokości od 0,65 m. do 1,35 m. Natomiast jeśli przyjąć rzędne terenu, które zostały podane w dokumentacji wnioskowej (258,98 – 260,35 m n.p.m.), to wówczas głębokość zalewu tego terenu będzie jeszcze wyższa i wyniesie do 1,57 m. Uwzględniając zaś usytuowanie przedmiotowej nieruchomości względem rzeki S., organ odwoławczy stwierdził, że istnieje duże ryzyko zalania terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Organ podkreślił, że dopuszczenie do wybudowania na analizowanym terenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego może zwiększyć ryzyko powodziowe, bowiem każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią, powoduje zmianę przepływu i podpiętrzenie wód powodziowych oraz zmniejszenie możliwości retencji wodnej. Naniesione przez wodę powodziową elementy zniszczonego budynku mogą powodować niszczenie i blokowanie obiektów budowalnych położonych poniżej, co może skutkuje dodatkowym niebezpieczeństwem dla zdrowia i mienia skarżącego jak i mieszkańców okolicznych terenów. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż ze względu na podanie w zaskarżonej decyzji oraz we wniosku skarżącego z dnia 16 grudnia 2013 r. błędnego numeru działki, czyli [....] zamiast nr [...], na której ma być realizowana inwestycja orzekł jak na wstępnie. Skargę na powyższą decyzję wniósł R.S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji: - art. 6, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. poprzez niedziałanie w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej oraz na podstawie prawa; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności nie wskazano w sposób logiczny toku rozumowania organu, powielenie uzasadnienia zawartego w decyzji organu I instancji, nie dokonanie przez organ samodzielnej analizy sytuacji faktycznej i prawnej; - art. 88l ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez nie zasięgnięcie przez organ opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej, w sytuacji gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, niezbędne do stwierdzenia czy działania nie utrudnią ochrony przed powodzią mimo istniejących wątpliwości w tym zakresie, - art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez nieudzielenie zezwolenia z zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 Prawo wodne, w sytuacji gdy istniały ku temu przesłanki oraz nie wskazanie przez organ, w jaki sposób budowa domu jednorodzinnego położonego o 0,5 m powyżej przyjętej przez organ orientacyjnej rzędnej powodziowej utrudni ochronę przed powodzią; - art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez błędne odwołanie się do Dyrektywy przeciwpowodziowej podczas, gdy Dyrektywa jako akt prawny stanowiony przez instytucje Unii Europejskiej nie jest bezpośrednio stosowany, ani bezpośrednio skuteczny i w niniejszej sprawie nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia; podstawą ta jest akt prawa krajowego implementujący postanowienia dyrektywy; - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie przez organ, że istnienie w sąsiedztwie nieruchomości objętych wnioskiem skarżącego budynków nie ma znaczenia w niniejszej sprawie oraz przyjęcie przez organ istnienia nieudokumentowanego polderu i jego wpływ na sytuację działek skarżącego. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ w przedmiotowej decyzji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego jakie przesłanki decydować mogą o tym, że organ wyda na podstawie poprzedniego brzmienia przepisów ustawy Prawo wodne, które należy stosować w przedmiotowej sprawie, decyzję o zezwoleniu na objęcie zabudową na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i czy te przesłanki nie zostały spełnione w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Podkreślił również, iż w jego ocenie przedmiot niniejszej sprawy pozostaje wątpliwy, ponieważ organ zauważa możliwość niepokrywania się zasięgu wód prawdopodobnych wskazanego na mapie zagrożenia powodziowego z rzeczywistym zasięgiem tych wód, jak również to, że organ w zaskarżonej decyzji stwierdza istnienie "nieudokumentowanego" polderu, który ma wpływać na sytuację powodziową na niniejszym terenie. W ocenie skarżącego niniejszy przypadek jest wątpliwy i z tego też względu organ powinien zasięgnąć opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej. Rozległej krytyce skarżący poddał uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które jego zdaniem zawiera szereg błędów i spekulacji. Organ nie dokonał dogłębnej analizy sytuacji, a rozstrzygnął na niekorzyść strony. Zdaniem skarżącego spekulacje organu dotyczące możliwości ewentualnego piętrzenia wód rzeki [...] na moście drogowym zlokalizowanym w ciągu drogi lokalnej, poniżej planowanej inwestycji nie są niczym uzasadnione. Ponadto w skardze podniesiono, że obszar planowanego przedsięwzięcia położony jest w ramach istniejącej zabudowy – jest to teren uzbrojony oraz w pełni skomunikowany z drogą publiczną. Wskazanych okoliczności nie uwzględnił organ, a zdaniem skarżącego jest to właśnie elementem stanu faktycznego, którego analizy organ nie przeprowadził. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2014 r. wydana w oparciu o art. 88l ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.). Przede wszystkim należy zauważyć, że prawidłowo Prezes KZGW przyjął, że ze względu na wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wnioskiem R. S. z dnia 16 grudnia 2013 r. (data wpływu do siedziby organu: 18 grudzień 2013 r.), a zatem przed dniem wejścia ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 850) zgodnie z art. 17 tej ustawy, należało zastosować przepisy dotychczasowe. Analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy przedstawionych Sądowi prowadzi do stwierdzenia, że ustalenia dokonane w sprawie przez organ odwoławczy są prawidłowe, jak też organ powołał właściwe przepisy ustawy – Prawo wodne. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne pod pojęciem obszaru szczególnego zagrożenia powodzią rozumieć należy: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Bezsporne jest, że teren wskazany przez wnioskodawcę, na którym planuje zrealizowanie zamierzonej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami położony jest w obrębie doliny rzeki S. stanowiącej prawy dopływ rzeki W.. Jak wykazał organ, zgodnie ze sporządzonym na podstawie art. 79 Prawa wodnego opracowaniem. pn. "[...]", stanowiącym I etap "[...]" teren planowanej inwestycji znajduje się w rejonie km 26+610 rzeki S., w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w zasięgu zalewu wodą Q1% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat) rzeki S. Zgodnie z art. 88l ust. 1 ustawy – Prawo wodne, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Stosownie zaś do art. 88l ust. 2 dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. Celem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od zakazów jest zatem merytoryczna weryfikacja przesłanki wskazanej w ust. 2, jaką jest nieutrudnienie ochrony przed powodzią. Mając na uwadze powyższe, organy uznały, że wniosek inwestora nie może zostać pozytywnie rozpoznany, bowiem realizacja planowanej inwestycji utrudni ochronę przed powodzią. Zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego spowoduje zwiększenie ryzyka powodziowego, poprzez zwiększenie strat materialnych i zagrożenia zdrowa i życia okolicznych mieszkańców. Mając powyższe na uwadze, jak również okoliczność, iż w myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, ochronę przed powodzią należy rozpatrywać nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych, ale w także w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym, którego celem zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1b) ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Odnosząc się zaś do zarzutu niezasięgnięcia przez organ opinii państwowej służby hydrologicznej w przedmiotowej sprawie należy jeszcze raz podkreślić, że celem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od zakazów jest merytoryczna weryfikacja przesłanki wskazanej w ust. 2, jaką jest nieutrudnienie ochrony przed powodzią. W tym zakresie stworzono jedynie dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej fakultatywną (a nie obligatoryjną) możliwość zasięgnięcia opinii państwowej służby hydrologiczno- meteorologicznej dla stwierdzenia, czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią. Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie może mieć także wpływu okoliczność, że planowany przez skarżącego budynek ma być posadowiony w granicach istniejącej już zabudowy, pomiędzy innymi budynkami. Powyższe kwestie rozstrzygane były bowiem w odrębnych, indywidualnych postępowaniach administracyjnych. Niemniej zaznaczyć należy, że przepisy art. 88l zostały wprowadzone ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159) i obowiązują one od dnia 18 marca 2011 r. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy są uzgadniane z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w zakresie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. od dnia 21 października 2010 r., a zatem zgody na zabudowę sąsiednich terenów mogły być wydane w innym stanie faktycznym i prawnym. Sąd nie podzielił też zarzutów w zakresie naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów k.p.a. w ocenie Sądu organy podjęły szereg koniecznych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie dokonały rzetelnej i właściwej jego oceny, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z kolei zarzut dotyczący podania przez organ informacji na temat "nieudokumentowanego polderu" jest niezrozumiały, bowiem dane te pochodzą z przedłożonego organowi przez skarżącego "Opinii geologicznej" sporządzonej na zlecenie skarżącego. Reasumując należy wskazać, iż dokonując kontroli zgodności zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie podniesionych zarzutów, jak również z urzędu, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością ich uchylenia czy też stwierdzenia nieważności. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 p.p.s.a ustawy – orzekł, jak w sentencji.