IV SA/Wa 2356/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego Miasta R. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uzgodnił projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami: [...]. Organ wymienił uwagi do otrzymanego projektu, które dotyczyły usytuowania nośników informacji wizualnych i reklam w odniesieniu do zewnętrznej krawędzi jezdni dróg: ekspresowej [...] i krajowej nr [...] na terenach do nich przyległych, realizacji ogrodzeń na terenach przyległych do drogi krajowej nr [...] oraz fragmentu planowej drogi ekspresowej [...], lokalizacji wzdłuż drogi krajowej nr [...] kanału technologicznego, określenia minimalnych odległości sytuowania infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego na terenach przyległych do dróg: krajowej nr [...] i ekspresowej [...]. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor w postanowieniu z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. Organ przedstawił przepisy prawne dotyczące lokalizacji kanału technologicznego w pasie drogowym, urządzeń infrastruktury technicznej, zabudowy terenów przeznaczonych w planie pod drogi, warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz zasad i warunków sytuowania urządzeń reklamowych i ogrodzeń. Organ wskazał, że jako zarządca drogi prowadzi kilka postępowań dotyczących przebiegu regionalnych sieci szerokopasmowych wzdłuż różnych odcinków dróg krajowych, co utwierdza go w przekonaniu, że na etapie sporządzania miejscowego planu konieczne jest wyodrębnienie obszaru z przeznaczeniem pod wykonanie kanału technologicznego. Zaznaczył także, że konieczne jest uzupełnienie treści planu o kwestię urządzeń reklamowych, infrastruktury technicznej i ogrodzeń. Na rysunku planu powinny zostać pokazane drogi dojazdowe wraz z ich włączeniami do dróg zapewniających obsługę komunikacyjną nieruchomościom objętym planem, za czym, zdaniem organu, przemawia intensywności zabudowy, duża powierzchnia obszaru objętego planem, a także szczegółowe regulacje planu co do realizacji nowych zjazdów i obsługi komunikacyjnej tego terenu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] września 2014 r. złożyło Miasto R.. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej "k.p.a.", poprzez niedokonanie wnikliwej i wszechstronnej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie; art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) dalej "u.p.z.p." poprzez naruszenie samodzielności miasta w sferze planowania przestrzennego; art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzeci u.p.z.p. poprzez przekroczenie kompetencji do uzgodnienia miejscowego planu; art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez nałożenie obowiązku uwzględnienia zapisów, które leżą w zakresie swobody planistycznej organu gminy oraz art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) poprzez przyjęcie, że kanał technologiczny leży poza pasem drogowym. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2014 r. organ wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na pismo organu z dnia [...] listopada 2014 r. skarżący wniósł pismo procesowe z dnia [...] stycznia 2014 r. Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. skarżący podniósł, że Rada Miasta nie wykonała zaleceń Generalnego Dyrektora wyrażonych w poprzednim uzgodnieniu planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez skarżącą stronę. Z ustanowionej w Konstytucji RP i wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności wynika, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, co oznacza, że tak organ I instancji, jak i organ II instancji mają obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przystępując do rozpatrzenia zażalenia organ drugiej instancji dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego i rozpatrzonego przez organ pierwszej instancji oraz zbadania ustaleń poczynionych przez ten organ. W wyniku przeprowadzonej oceny organ odwoławczy może określić zakres i kierunki dalszego postępowania wyjaśniającego w drugiej instancji. Oczywistym jest, że organ odwoławczy musi dokonać w toku postępowania odwoławczego oceny, w jakim zakresie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy załatwianej sprawy. W przypadku, gdy materiał dowodowy został w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w pierwszej instancji zebrany w sposób wyczerpujący, organ odwoławczy ma obowiązek dokonać ponownej jego oceny i wydać orzeczenia co do istoty sprawy. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, iż postępowanie wyjaśniające organu I instancji obarczone jest nieznacznymi brakami, zobligowany jest w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające lub zlecić jego wykonanie organowi I instancji. Tak zatem zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprawdza się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją albo postanowieniem organu pierwszej instancji. Co do zasady także orzeczenie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowi to bezpośrednią realizację zasady ekonomiki postępowania, gdyż służy przyspieszeniu załatwienia sprawy administracyjnej przez organy administracji publicznej, najpóźniej na etapie postępowania przed organem II instancji. Temu samemu celowi służy instytucja przewidziana w przepisie art. 136 k.p.a. uprawniająca organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych, jak wskazano wyżej, organ odwoławczy winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej w spełniającym wymogi określone w art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., zatem zawierającym jednoznaczne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. W uzasadnieniu poza składnikami expressis verbis wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. organ winien nadto szczegółowo odnieść się do argumentów podnoszonych w odwołaniu. Na podstawie art. 126 k.p.a. przepis art. 107 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień. Podsumowując zatem Sąd stwierdza, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie postanowienia wydawanego przez organ II instancji winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie czyni zadość powyższym zasadom. Uzasadnienie organu II instancji zostało ograniczone do obszernego wyjaśnienia stanu prawnego, tj. powołania przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i zdekodowania pojęć istotnych w sprawie. Organ nie dokonał jednak subsumpcji norm prawnych i stanu faktycznego, nie rozstrzygnął tym samym sprawy ponownie, a jedynie potwierdził stanowisko organu I instancji. Organ powołał się na inne postępowania prowadzone w podobnych sprawach, jednak nie przedstawił żadnego argumentu, który przemawiałby za zasadnością porównania okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy do innych, bliżej trudnych do zidentyfikowania postępowań. Tego rodzaju wyjaśnienia nie budzą zaufania do działania organu, wręcz przeciwnie. Wywołują dezorientację co do okoliczności, które organ wziął w sprawie pod uwagę, tj. czy były to wyłącznie okoliczności przedmiotowej sprawy, czy też organ wydał rozstrzygnięcie rutynowe, oparte na dotychczasowej praktyce w sprawach, jak sam to wyraził "podobnych". W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji nie wyjaśnił także w sposób niebudzący wątpliwości, z jakich względów konieczne jest zastosowanie proponowanych przez zarządcę drogi rozwiązań. Nie powołał konkretnych przepisów projektu miejscowego planu, które zostały zakwestionowane przez organ, odwołał się jedynie ogólnie do całego planu, wyliczając uchybienia. Nie przedstawił też alternatywnego rozwiązania tych kwestii. Podobnie organ nie wyjaśnił, jakie znaczenie mają poszczególne regulacje planu i okoliczności faktyczne, takie jak intensywna zabudowa czy duża powierzchnia zagospodarowanego obszaru, które przemawiały w ocenie organu za koniecznością zmiany rysunku planu, ani też nie sprecyzował, jak miałyby wyglądać te zmiany. Organ pominął również kwestię wspomnianego przez skarżącego poprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy uzgodnienia miejscowego planu. Tym samym gmina wnioskująca o uzgodnienie nie miała możliwości wywieść z zaskarżonego postanowienia, czy zarządca drogi nadal kwestionuje te same czy też inne przepisy miejscowego planu w stosunku do poprzedniej odmowy uzgodnienia, ani też jakie argumenty przemawiały za takim stanowiskiem organu. Wykazane uchybienia stanowią naruszenie prawa mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia albowiem doprowadziło do niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu nie może pozostać w obrocie prawnym postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, które w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań, a ogranicza się do przytoczenia stanu prawnego i ogólnikowych twierdzeń co do wadliwości przedłożonego do uzgodnienia miejscowego planu, ponieważ narusza to art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a także jak to wywiedziono wyżej zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8, art. 11 i art. 15 k.p.a. Sąd uznał, że wobec tak rażącej wadliwości postanowienia organu II instancji nie było możliwe skontrolowanie zaskarżonego postanowienia i z tego względu nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze Miasta R.. Ponownie rozpatrując sprawę, organ dokona całościowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wyjaśnić swoje stanowisko w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, nie tylko powołać przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, ale też szczegółowo przedstawić motywy swojego rozstrzygnięcia, uwzględniając wyżej przedstawioną argumentację Sądu. Mając powyższe na uwadze, o punkcie pierwszym sentencji orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. O punkcie drugim sentencji orzeczono na postawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach sądowych w punkcie trzecim sentencji orzeczono na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.