IV SA/Wa 2359/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy dopuszczenia do postępowania na prawach strony - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia (...) września 2007r. (...)utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. W. z dnia (...) czerwca 2007r. nr (...)odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia O. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, co następuje: W dniu 7 maja 2007r. Stowarzyszenie O. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami i parkingami, wjazdami na teren inwestycji, siecią i urządzeniami infrastruktury technicznej oraz elementami zagospodarowania terenu na terenie położonym przy (...) w W., Dzielnicy M.. W ocenie wnioskodawcy dopuszczenie do przedmiotowego postępowania uzasadniały cele statutowe Stowarzyszenia, tj.: 1) ochrona istniejących historycznych obiektów i układów urbanistycznych na terenie miasta stołecznego W., 2) podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno -urbanistycznych miasta W., 3) ochrona i rozwój terenów zielonych, parków i pomników przyrody miasta W., 4) dbanie o estetykę i właściwe utrzymanie obiektów i terenów zielonych o szczególnym znaczeniu dla historii miasta W.. Stowarzyszenie podało także, że przystąpienie do postępowania uzasadnione jest interesem społecznym, w szczególności troską o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury, do których należy niewątpliwie dzielnica M.. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Prezydent m. W. postanowieniem z dnia (...) czerwca 2007r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia O. do udziału w przedmiotowym postępowaniu, argumentując, że obszar inwestycji położony jest na terenie przeznaczonym docelowo do przekształceń i nie podlega przepisom ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568) oraz nie znajduje się na terenie zielonym, parkowym, ani w sąsiedztwie pomników przyrody, jak również nie wpływa na układ urbanistyczny dzielnicy. Z tych względów organ I instancji stwierdził, iż uczestnictwo Stowarzyszenia na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, ani nie przemawia za tym ważny interes społeczny. Na postanowienie Prezydenta m. W. z dnia (...) czerwca 2007r. Stowarzyszenie O. wniosło zażalenie, podnosząc, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 31 kpa. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że jednym z celów statutowych Stowarzyszenia jest podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno - urbanistycznych m. W., a położenie inwestycji na obszarze, na którym dominuje zabudowa przemysłowa, w żaden sposób nie uzasadnia odmowy dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu, a zatem niedopuszczenie do udziału w postępowaniu jest przejawem niedopuszczalnej arbitralności w działaniu organu administracji. Stowarzyszenie podniosło, że tereny przemysłowe często są zdegradowane i wymagają istotnych przemian. Stowarzyszenie zamierza jedynie monitorować prowadzone postępowania, aby zapewnić jak najlepszy ich wynik, zgodny z interesem mieszkańców W.. Ponadto podniosło, iż jest dopuszczane do udziału w podobnych postępowaniach dotyczących wielu nieruchomości na obszarze W., niezależnie od tego, jakich inwestycji dotyczą postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując zażalenie stwierdziło, iż w sprawie nie dopatrzyło się istnienia interesu społecznego, który mógłby podlegać ochronie w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717). Co prawda jednym z celów Stowarzyszenia jest podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych m. W. i ten cel statutowy daje możliwość uczestnictwa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże dopuszczenie organizacji społecznej do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wymaga również wykazania interesu społecznego, który łącznie z celami statutowymi uzasadniałby konieczność dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Stowarzyszenie jako interes społeczny przyjęło troskę o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury, do których niewątpliwie należy dzielnica M., jednakże w kontekście przedmiotu postępowania, jakim jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami i parkingami oraz elementami zagospodarowania terenu, nie można uznać, by takie sformułowanie mogłoby być uznane za interes społeczny wymagający ochrony. Ochrona wartości dziedzictwa narodowego i dóbr kultury, mieści się w pojęciu szeroko rozumianego interesu społecznego, jaki mógłby uzasadniać okoliczność uczestnictwa organizacji społecznej na prawach strony, jednakże z racji ogólności zapisu pozostaje bez związku z przedmiotem postępowania. Podkreślono, iż teren, na którym ma być realizowana inwestycja nie podlega przepisom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie znajduje się na terenie zielonym, w sąsiedztwie parków i pomników przyrody, jak również nie wpływa na układ urbanistyczny Dzielnicy M.. W ocenie organu z tych względów nie można przyjąć, iż wystarczającym warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest określenie interesu społecznego wskazanego przez Stowarzyszenie, jako troska o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury, do których należy dzielnica M., bez powiązania go z samym postępowaniem, a więc bez wskazania, jakie konkretnie dobra kultury czy dziedzictwa narodowego wymagałyby ochrony w tym postępowaniu i tym samym udziału organizacji społecznej. Interes społeczny, jaki uzasadniałby dopuszczenie organizacji społecznej do udział w tym postępowaniu, wymaga konkretyzacji przez odniesienie go do przedmiotu postępowania, a więc określenia, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w tym postępowaniu administracyjnym. Na marginesie organ II instancji wskazał, iż nie można uznać za wystarczające uzasadnienie do dopuszczenia organizacji społecznej, zamiaru monitorowania prowadzonych postępowań administracyjnych, celem zapewnienia jak najlepszego wyniku zgodnego z interesem mieszkańców W.. A także, bez znaczenia pozostaje fakt dopuszczenia Stowarzyszenia do innych postępowań administracyjnych, gdyż postępowanie administracyjne toczy się w indywidualnej sprawie, a organ administracyjny jest zobowiązany do rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej zgłoszonego na podstawie art. 31 kpa o dopuszczenie do udziału w danym postępowaniu na tle określonego stanu faktycznego danej sprawy. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) września 2007r. wniosło Stowarzyszenie O., zarzucając mu naruszenie art. 31 § 1 i 2 kpa oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obowiązek dopuszczenia strony skarżącej do udziału w przedmiotowym postępowaniu wynika z celów statutowych Stowarzyszenia. W szczególności uzasadnia to cel określony w § 5 ust. 2 statutu, tj.: "podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno- urbanistycznych miasta W. ". Strona skarżąca ponownie wskazała, iż jest dopuszczona do udziału w bardzo wielu postępowaniach w sprawie ustalenia warunków zabudowy na terenie W.. Odmowa dopuszczenia w niniejszym postępowaniu, jest w ocenie skarżącego, działaniem arbitralnym, całkowicie uznaniowym i nieuzasadnionym. Za dopuszczeniem Stowarzyszenia przemawia także interes społeczny, gdyż przedmiotem tego postępowanie jest kształtowanie całkowicie nowej zabudowy znaczącej części W. I to właśnie w interesie społecznym leży, aby zostały zachowane istniejące walory architektoniczno - urbanistyczne Dzielnicy M. m.. W.. Za uwzględnieniem wniosku, zdaniem strony skarżącej, przemawia również fakt, że dla obszaru, na którym położony jest teren inwestycji, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określałby sposób jego zagospodarowania. Zatem w tym zakresie Stowarzyszenie jest organizacją stojącą na straży interesu społecznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) września 2007r., którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Prezydenta m. W. z dnia (...) czerwca 2007r. odmawiające Stowarzyszeniu O. dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami i parkingami, wjazdami na teren inwestycji, siecią i urządzeniami infrastruktury technicznej oraz elementami zagospodarowania terenu na terenie położonym przy (...) w W., Dzielnicy M.. Organy obu instancji uznały, iż Stowarzyszenie O. nie wykazało, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 2 kpa, pozwalające na dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zapis tego przepisu wskazuje, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest możliwy, o ile spełnione są łącznie obie ustawowe przesłanki uzasadniające to dopuszczenie, a mianowicie: wynika to z celów statutowych organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Z mocy ustawy, przy spełnieniu określonych przesłanek, organizacje społeczne mogą zostać dopuszczone do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym interesu innej osoby. Jedną z grup szeroko rozumianych organizacji społecznych są stowarzyszenia. Stowarzyszenie O. zostało wpisane do rejestru stowarzyszeń prowadzonego przez Krajowy Rejestr Sądowy. Celem działania Stowarzyszenia O. zapisanym w statucie jest: 1. ochrona istniejących historycznych obiektów i układów urbanistycznych na terenie miasta W., 2. podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno -urbanistycznych miasta W., 3. ochrona i rozwój terenów zielonych, parków i pomników przyrody miasta W., 1. dbanie o estetykę i właściwe utrzymanie obiektów i terenów zielonych o szczególnym znaczeniu dla historii miasta W.. Z ustaleń organu wynika, że teren, na którym ma być realizowana planowana inwestycja nie podlega przepisom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie znajduje się na terenie zielonym, w sąsiedztwie parków i pomników przyrody, jak również nie wpływa na układ urbanistyczny Dzielnicy M. Wobec powyższego, nie może budzić wątpliwości, że cele statutowe Stowarzyszenia O., takie jak: ochrona istniejących historycznych obiektów i układów urbanistycznych na terenie miasta W., ochrona i rozwój terenów zielonych, parków i pomników przyrody miasta W., dbanie o estetykę i właściwe utrzymanie obiektów i terenów zielonych o szczególnym znaczeniu dla historii miasta W., nie uzasadniają dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Również cel statutowy, określony jako podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno - urbanistycznych miasta W., nie uzasadnia w ocenie Sądu dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu dotyczącym budowy budynku mieszkalnego z otaczającą go infrastrukturą. Cel ten sformułowany jest ogólnie. Organizacja społeczna żądając dopuszczenia jej do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Istnienie tego związku podlega ocenie organu administracji publicznej. W toku postępowania, Stowarzyszenie O. nie skonkretyzowało, jakie konkretnie walory architektoniczno - urbanistyczne występują na obszarze objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, które wymagają zachowania a planowana inwestycja może wpłynąć na ich utratę. Warunku tego nie spełnia informacja zawarta w zażaleniu od postanowienia pierwszoinstancyjnego, iż przedmiotowa inwestycja położona jest w obszarze, na którym dominuje zabudowa przemysłowa. Przyjąć należy, iż nie każda zabudowa przemysłowa posiada walory architektoniczno - urbanistyczne wymagające zachowania. W ocenie Sądu, ogólnikowość zgłoszonego żądania nie wykazuje związku pomiędzy celami działania Stowarzyszenia a przedmiotem postępowania, do którego Stowarzyszenie chce przystąpić na prawach strony. Drugą przesłanką uzasadniającą realizację uprawnień Stowarzyszenia O. na podstawie przepisu art. 31 § 1 pkt 2 kpa jest wzgląd na ochronę interesu społecznego. Organ administracji publicznej w toku postępowania musi dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem Stowarzyszeniu uprawnień procesowych strony w sprawie dotyczącej interesu innego podmiotu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że nie została spełniona druga przesłanka dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, jaką jest interes społeczny przemawiający za takim udziałem. Zdaniem strony skarżącej za istnieniem interesu społecznego uzasadniającego udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu, przemawia troska o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury, do których należy niewątpliwie dzielnica M.. Z pewnością dzielnica M. jako całość nie należy do dziedzictwa narodowego i nie stanowi dobra kultury. Z pewnością natomiast w dzielnicy M. znajdują się obiekty, które należą do dziedzictwa narodowego i są dobrem kultury. Stowarzyszenie O. odwołując się do interesu społecznego, jakim jest troska o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury, nie wskazał jednocześnie, jaki obiekt, czy obiekty stanowiące dobro kultury lub dziedzictwa narodowego znajdują się na terenie, gdzie planowana jest przedmiotowa inwestycja. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że bez powiązania wskazanego interesu społecznego z samym postępowaniem, poprzez wskazanie, jakie konkretne dobra kultury czy dziedzictwa narodowego wymagają ochrony w tym postępowaniu i tym samym udziału organizacji społecznej, nie można uznać, że w interesie społecznym leży dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym konkretnym postępowaniu. Nie można również podzielić poglądu wyrażonego w skardze, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny, z uwagi na to, że mamy tutaj do czynienia z kształtowaniem całkowicie nowej zabudowy znacznej części W. i nie może to być pozostawione jedynie w gestii urzędników i inwestorów. Nie sposób zgodzić się z tym stanowiskiem. Prawnie, to właśnie do właściwości organów administracji publicznej należy wydawanie decyzji o warunkach zabudowy na konkretne inwestycje. Właściwe organy wykonując swoje zadania działają w obowiązującym porządku prawnym. Żadna organizacja społeczna, w tym i Stowarzyszenie O., w trybie art. 31 § 1 pkt 2 kpa nie może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym celem prowadzenia kontroli tych postępowań. Sąd nie podziela także poglądu wyrażonego w skardze, że za uczestnictwem Stowarzyszenia w postępowaniu w niniejszej sprawie przemawia fakt, że dla obszaru, na którym położony jest teren inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określałby sposób zagospodarowania, a zatem organizację społeczną, jaką jest Stowarzyszenie O. należy uznać za stojącą na straży interesu społecznego. Warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest spełnienie przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do tych przesłanek nie należy. Skarżący zaś nie wykazał, że brak planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru przesądza o zaistnieniu w danej sprawie interesu społecznego uzasadniającego udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu, a Sąd rozpatrując tę kwestię istnienia takiej zależności się nie dopatrzył. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.