IV SA/Wa 2361/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. W.1, A. W. i J. W.2 na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 września 2022 r. nr DO.1.7614.524.2021.KW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących J. W.1, A. W. i J. W.2 solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z 15 września 2022 r., nr DO.1.7614.524.2021.KW Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności zajętej pod drogę publiczną. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy N. wnioskiem z 6 marca 2012 r., wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdzającej nabycie z mocy prawa, przez Gminę N. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr [...] o pow. 0,0121 ha i nr [...] o pow. 0,0017 ha, położonej w obr. W., jedn. ewid. N., zajętej według stanu na 31 grudnia 1998 r. pod drogę gminną [...] "[...]". Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2021 r., znak: [...], stwierdził nabycie, z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Gminę N., prawa własności ww. nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...]. Od ww. decyzji Wojewody [...] odwołania złożyli A. W. oraz J. W. i J. W.. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 15 września 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności zajętej pod drogę publiczną. W uzasadnieniu decyzji powołując się na treść art. 73 ust.1 ustawy, organ wyjaśnił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość, nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego: - właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] (z której została wydzielona działka nr [...]) i nr [...] (z której została wydzielona działka nr [...]), byli J. W. i A. W., - J. W. zmarł [...] października 2011 r., a spadek po nim nabyli A. W., J. W., S. W., J. W. i A. W., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w N. z [...] marca 2016 r., sygn. akt [...], - obecnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości są J. W., S. W. i A. W., co znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. droga nr [...] "[...]" w W., była zaliczona do kategorii dróg publicznych, co ustalono na podstawie: - rozporządzenia Wojewody N. Nr [...] z [...] grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] (Dz. llrz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), na mocy którego została zaliczona do kategorii dróg gminnych, - art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy którego przedmiotowa droga od dnia 1 stycznia 1999 r. pozostała drogą gminną, - uchwały Zarządu Województwa [...] Nr [...] z [...] października 2005 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu [...]., na mocy której ww. droga otrzymała nowy nr: [...], - uchwały Rady Gminy N. z [...] maja 2017 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia dodatkowego nazewnictwa ulic w miejscowości W., na mocy której ww. droga otrzymała nazwę - ul. [...]. Działki nr [...] i nr [...] były w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte pod drogę, co ustalono na podstawie: - mapy z projektem podziału działek ewidencyjnych nr [...], [...] (k. 12), sporządzonej przez geodetę uprawnionego T. U., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] lutego 2012 r. pod nr [...], z której wynika, że nowo wydzielone działki nr [...] i nr [...] były w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte pod drogę publiczną. Na mapie jest adnotacja: "Granice podziału ustalono według jej zajęcia pod drogę publiczną na 31 grudnia 1998 r." Według wykazu zmian działek, działki nr [...] i nr [...] były zajęte pod drogę. Działka nr [...] stanowiła drogę, a działka nr [...] drogę i skarpę. - wydruku z portalu GEOPORTAL, z wkreślonymi działkami nr [...] i nr [...]. Przedmiotowa droga 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznym: - oświadczenie Wójta Gminy N., skorygowane pismem z 10 kwietnia 2012 r., w którym wskazał, iż jako zarządca drogi sprawował władztwo publicznoprawne, polegające m.in. na okresowych remontach, naprawach, wykonywaniu robót inwentaryzacyjnych i zabezpieczających oraz odśnieżaniu, - oświadczenia sołtysa wsi W., radnych Gminy N. oraz członków rady sołeckiej wsi W. z 8 lutego 2012 r., skorygowane pismem z 18 listopada 2019 r., w których wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę o nazwie "[...]" (obecnie ul. [...]) oraz pozostawała we władaniu Gminy. Na ww. działkach położona jest masa bitumiczna, a w latach 80-tych został położony przez Gminę asfalt. Droga ta jest przez Gminę regularnie (również w dacie 31 grudnia 1998 r.) odśnieżana, - pismo Rady Sołeckiej Wsi W. z 20 sierpnia 2020 r., w którym wskazano, iż działki nr działki nr [...] i nr [...] wchodzą w skład funkcjonującego od kilkudziesięciu lat szlaku drożnego, położonego w terenie o lokalnej nazwie "przy [...]", utwardzonego przez położenie nakładki asfaltowej, użytkowanego w swobodny i niczym nieograniczony sposób przez mieszkańców wsi W.. Nakładka asfaltowa została wykonana na początku lat 90-tych. Prace remontowe oraz odśnieżanie odbywało się na zlecenie i na koszt Urzędu Gminy N., - oświadczenie S. O. z [...] grudnia 2020 r., w którym wskazał, iż w latach 80-tych pełnił funkcję koordynatora do prac komunalnych w Urzędzie Miasta N.. Na zlecenie Urzędu Gminy N., za wynagrodzeniem wypłacanym przez Urząd Gminy, w 1988 r., pracownicy podlegający wyżej wymienionemu, w ramach pełnionej funkcji koordynatora do prac komunalnych, wykonali asfaltowe utwardzenie na odcinku drogi o lokalnej nazwie "Droga przy [...]", położonej pomiędzy potokiem M., a mostem na potoku K., który to odcinek zlokalizowany jest w kierunku zachodnim od wzniesienia o lokalnej nazwie "[...]", - pisma M. W., J. W., M. B., M. B., M. L., J. L., A. T., A. B., A. C., J. S., współwłaścicieli działek sąsiednich, z 26 sierpnia 2020 r., którzy wskazali, iż na początku lat 90-tych na drodze "[...]" zostało wykonane przez Urząd Gminy N. utwardzenie asfaltowe, - oświadczenie L. C. z [...] sierpnia 2020 r., w którym wskazał, iż na zlecenie Urzędu Gminy N., w latach dwutysięcznych odśnieżał w całości szlak drożny w W., o lokalnej nazwie "[...]", obecnie ul. [...], a także oświadczenie J. D. z [...] sierpnia 2020 r., w którym wskazał, iż na zlecenie Urzędu Gminy N., w sezonie zimowym 2003/2004 odśnieżał w całości szlak drożny w W., o lokalnej nazwie "[...]", obecnie ul. [...]. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, Minister wskazał, że władanie nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli nie wyklucza władania publicznoprawnego, tym bardziej, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622, ze zm.), właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a zatem również pobocze drogi. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 15 września 2022 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W., A. W. i J. W., dalej "skarżący", domagając się jej uchylenia. Nie sprecyzowali konkretnych zarzutów. Podnieśli, że organ nie odniósł się do całości materiału dowodowego, w tym do pism składanych przez skarżących. Podważyli także wiarygodność pism m.in. przekazanych przez Radę Sołecką. Do skargi załączyli szereg dokumentów, w tym m.in: mapkę do budowy drogi oraz mapkę ewidencyjną z kolorami, pismo Starostwa Powiatowego N. o ustaleniu o rozgraniczeniu między N. a gminą N. i graniczeniu działek. W odpowiedzi na skargi organ administracji publicznej wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W wyniku takiej kontroli sądowej decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2021 r. według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją z 15 września 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności zajętej pod drogę publiczną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie ze wskazanymi regulacjami nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (art. 73 ust. 1), podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3). Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której powyżej, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości (art. 73 ust. 3a). Stosownie zaś do treści art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). W orzecznictwie wskazuje się, że skoro zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną powoduje odebranie prawa własności nieruchomości lub jej części z mocy prawa, to spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie nie może pozostawiać wątpliwości i zostać wyczerpująco wyjaśnione i udokumentowane za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r., I OSK 2777/19, LEX nr 3517655). Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykazania, czy działki ewid. nr [...] i [...] obręb W. 31 grudnia 1998 r. zajęte były pod drogę publiczną, oraz, że władała nią w tej dajcie czy też kiedykolwiek później Gmina N.. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw organom orzekającym do uznania, że wskazane działki były zajęte pod drogę i znajdowały się we władaniu gminy. Zasadnie Skarżący podnoszą, że organy nie ustaliły w sprawie stanu faktyczne odnoszącego się do ww. kwestii, nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, dokonały oceny niepełnego materiału dowodowego, a także nie odniosły się w sposób właściwy do dowodów zgłoszonych przez skarżących czym niewątpliwe naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., co w rezultacie przełożyło na błędne (a na pewno przedwczesne) uznanie, że w sprawie spełniona została ostatnia przesłanka z art. 73 ust. 1 ustawy. Co prawda w zaskarżonej decyzji Minister wypunktował kolejno przesłanki własności, przesłanki zajęcia oraz przesłanki władania wskazując określone dokumenty na podstawie przesłanki te określił (str. 2-4 zaskarżonej decyzji), (zostały także przytoczone powyżej w stanie faktycznym niniejszego uzasadnienia), to rolą organów jest ocena całości materiału dowodowego, a nie tylko jego części. Skarżący w toku postępowania podnosili, że przedmiotowe działki wchodziły w skład siedliska prowadzonego przez ich ojca, a droga prywatna była wybudowana z prywatnych środków J. W.. Gmina nie ponosiła kosztów związanych z wybudowaniem, a następnie jej bieżącym utrzymaniem. Nie wykonywała także żadnych prac związanych z utrzymaniem drogi w należytym stanie technicznym, jak również wykonywaniem prac porządkowych w sezonie zimowym. W ocenie Sądu organy opierając swoje rozstrzygnięcie nie skonfrontowały go z innymi dokumentami, w szczególności załączonymi przez skarżących do akt sprawy, które mogły stanowić dowód w niniejszej sprawie w oparciu o art. 75 § 1 k.p.a. Sąd podczas rozprawy, która została przeprowadzona 22 maja 2023 r. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił dopuścić jako dowód w sprawie dokumenty. W ich kontekście należy wskazać, że do kwestii utrzymania drogi (spornego fragmentu) odniósł się Sąd Okręgowy w N. wyrokiem z 8 września 2022 r. wskazując w szczególności, że Gmina nie miała do niej dostępu z uwagi na spór właścicielski. Nadto Skarżący przedłożyli notę księgową (fotokopię) oraz rozliczenie (również fotokopie), potwierdzające oświadczenia o zleceniu przez poprzedników prawnych Skarżących prac związanych z budową drogi. Te dokumenty świadczą o braku spełnienia przesłanek z art. 73 przedmiotowej ustawy, w szczególności co do posiadania i wykonywania władztwa. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przeznaczenie części nieruchomości – w trybie art. 73 ust. 1 ustawy - na drogę wiąże się z pozbawieniem właściciela części nieruchomości. Oznacza to, że musi się dokonać na podstawie przepisów ustawy i w określonych granicach przestrzennych i to na podstawie dokumentów niebudzących najmniejszych wątpliwości. Powyższe wskazuje, że materiał dowodowy w sprawie nie jest pełny i nie został prawidłowo oceniony. Ustalenia organów administracyjnych budzą bowiem wątpliwości, co czyni wydane na ich podstawie rozstrzygnięcia co najmniej przedwczesne. Dokumenty Skarżących uzasadniają ich twierdzenia, a wątpliwości powinny zostać wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, czego w niniejszej sprawie zabrakło, a co zasadnie podnoszą Skarżący. Dopiero ustalenia poczynione na podstawie pełnego materiału dowodowego, pozwolą na właściwe zastosowanie w sprawie prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] września 2021 r. Uchylenie ww. decyzji skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia wniosku Wójta Gminy N. o wydanie decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sposób staranny i uwzględniający dyrektywy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokona oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające w sprawie uzupełnią dokumentację o inne dowody w sprawie (m.in. pismo z 12 kwietnia 2022 r. ze Starostwa Powiatowego w N.), dokonają rzetelnej oceny całości materiału dowodowego, w tym przede wszystkim wezmą pod uwagę załączone do skargi materiały, podważające spełnienie przesłanek do stwierdzenia nabycia spornego odcinka drogi z mocy prawa, w oparciu o które będzie możliwe dokonanie wszechstronnych ustaleń. W zależności od poczynionych ustaleń, podejmą także inne czynności (także dowodowe i wyjaśniające) mające na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a przed wydaniem rozstrzygnięcia umożliwią wszystkim stronom postępowania zapoznanie się z dokumentami. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a.