IV SA/Wa 2362/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni P. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu administracyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Spółdzielni P. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2362/07 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia (...) lipca 2007 roku Prezydent W. na podstawie art. 31 kpa odmówił dopuszczenia Towarzystwa P. do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących i w zabudowie bliźniaczej, z drogą dojazdową, infrastrukturą towarzyszącą, w tym z przyłączami i sieciami: wodociągową, kanalizacyjną, energetyczną, gazowa i kanalizacją telefoniczną; zlokalizowanej a działce nr ew. (...) i części (...) z obrębu (...) położonego przy ul. (...) w Dzielnicy (...) W. Organ I instancji wskazał, iż przedłożony przez Towarzystwo statut nie pozwala na sprecyzowanie jego statusu w związku, z czym nie jest możliwe dopuszczenie Towarzystwa do udziału w postępowaniu administracyjnym w oparciu o art. 31 kpa. W złożonym zażaleniu Towarzystwo P. podniosło, iż jak wynika z art. 29 kpa forma organizacyjna Towarzystwa winna być obojętna a jedynymi warunkami przesądzającymi o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) września 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 144 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa oraz art. 5 § 2 pkt 5 kpa uchyliło w całości postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy wskazał, iż w świetle definicji zawartej w art. 5 § 2 pkt 5 kpa brak jest podstaw do nie zakwalifikowania skarżącego do szeroko rozumianych organizacji społecznych, tym bardziej, iż z dokumentacji przedłożonej przez organ pierwszoinstancyjny nie wynika, by skarżący stanowił organ jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu w art. pkt 6 kpa. Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent W. winien ocenić czy dopuszczenie skarżącego do postępowania administracyjnego jest uzasadnione celami statutowymi oraz czy przemawia za tym interes społeczny. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia P. zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż bezskuteczne wezwanie Towarzystwa P. w trybie art. 64 § 2 kpa do złożenia dokumentów potwierdzających strukturę organizacyjną, podstawę i zakres działania oraz aktualnego wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego, potwierdzającego, że osoby składające przedmiotowy wniosek uprawnione są do reprezentowania Towarzystwa, winno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte, organ powinien je umorzyć jako bezprzedmiotowe, gdyż przedmiotem postępowania może być tylko żądanie zgłoszone przez podmiot, który wykazał zdolność do występowania w obrocie prawnym. Nadto wniosła o rozważenie przez Sąd możliwości umorzenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowania wszczętego przez Towarzystwo P. w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy na prawach strony a także o zasądzenie kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo podniósł, iż zarzuty zawarte w skardze nie odnoszą się do istoty rozstrzygnięcia i stanowią jedynie dywagacje na temat wykładni art. 64 § 2 kpa, niemającego w ocenie Kolegium zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz.1270 ), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Jak stanowi art. 126 kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące decyzji. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli orzeczeń organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Stosownie do art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu, co wynika wyraźnie z art. 136 kpa, organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1981 r. w sprawie II SA 400/81 (ONSA 1981, nr 2, poz. 88) wskazał, że "Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 kpa) ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec, co do istoty sprawy" (wyrok NSA z 22 września 1981 r., II S.A. 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Należy, więc podkreślić, iż zasadą jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Odstępstwo od powyższej zasady i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 kpa w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest, zatem ograniczona wymogiem spełnienia wyżej wskazanych przesłanek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 kpa. Zastosowanie omawianej normy prawnej uzasadnione jest tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego ( np. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 430/99, niepubl.). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa ( wyrok NSA z 6 września 2001 r., wyrok NSA II SA/Gd 2235/99, z 28 września 2001 r. V SA 239/01). Przyjąć należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie tylko nie wskazał na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, lecz wręcz przeciwnie-wskazał jedynie na konieczność jego oceny, a oceny takiej, na podstawie materiału zebranego przez organ pierwszoinstancyjny, mógłby dokonać we własnym zakresie. Skoro w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego uznać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie napotkało w postępowaniu odwoławczym na ustawowe przeszkody uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Tym samym nie było przesłanek do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwe winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy rozważy wskazane wyżej okoliczności a także wyjaśni kwestię umocowania osób składających w imieniu Towarzystwa P. wniosek w przedmiocie dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony. Niejako na marginesie Sąd wskazuje skarżącemu, iż art. 161 p.p.s.a. reguluje kwestię umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego a nie postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz.1270 ) orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a.