IV SA/Wa 2364/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) znak: [...] z [...] stycznia 2014 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku radcy prawnego pana M.S. – pełnomocnika pana A.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GIOŚ z [....] grudnia 2012 r., znak: [...], odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji GIOŚ z [...] lipca 2011 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2011 r., znak: [...], odmawiającą wstrzymania działalności "[...] Sp. z o.o. w Z. przy ul. [...]. W postanowieniu z [...] stycznia 2014 r. znak: [...], GIOŚ utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2012 r. Stan sprawy przestawiał się następująco. W dniu [...] grudnia 2012 r. do GIOŚ wpłynął wniosek pana M.S.- pełnomocnika pana A. B. o stwierdzenie nieważności decyzji GIOŚ z [...] lipca 2011 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2011 r., znak: [...] odmawiającą wstrzymania działalności "[...]" Sp. z o. o. w Z. przy ul. [...]. Decyzja GIOŚ z [...] lipca 2011 r. została zaskarżona przez pana A.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyroku z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1479/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił przedmiotową skargę na decyzję GIOŚ. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zarówno decyzja organu I instancji z [...] lutego 2011 r., znak: [...], jak i decyzja GIOŚ z [...] lipca 2011 r., znak: [...] nie naruszają prawa. Powyższe orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stało się prawomocne 1 lutego 2012 r. W dniu 18 kwietnia 2012 r. pan A. B. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1479/11. W postanowieniu z 29 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Zażalenie strony na ww. postanowienie WSA zostało oddalone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 września 2012 r., sygn. akt II OZ 722/12. WSA w Warszawie 4 października 2012 r. wydał postanowienie sygn. akt IV SA/WA 1479/11 o odrzuceniu skargi kasacyjnej pana A.B.. W postanowieniu z [...] grudnia 2012 r., znak: [...], GIOŚ odmówił wnioskodawcy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] lipca 2011 r., znak:[...]. W piśmie z [...] grudnia 2012 r. pełnomocnik pana A.B. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. GIOŚ w postanowieniu z [...] stycznia 2014 r., znak: [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] grudnia 2012 r. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 157 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego, przepis art. 61a § 1 k.p.a. rzeczywiście może być stosowany tylko wówczas, gdy bez prowadzenia jakiegokolwiek postępowania oczywistym jest, że postępowanie toczyć się nie może. Rzeczywiście przeszkodą tamującą będzie wydanie innej decyzji ostatecznej, toczące się postępowanie, oczywisty brak podstawy materialno prawnej. W ocenie skarżącego, żadna z tych sytuacji nie zachodzi w niniejszej sprawie. Skarżący wywodzi, że w polskim systemie prawa administracyjnego nie istnieje przepis, który stwierdzałby, iż niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli decyzja ta była poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Według skarżącego, z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/2009 wynika, że istnieją takie przypadki, gdy prowadzenie tego postępowania jest konieczne. Skarżący twierdzi, że aby odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. konieczne jest przeprowadzenie postępowania, które ma na celu ustalić ewentualne istnienie przeszkody przedmiotowej. W sprawie niniejszej takiej przesłanki brak. Według skarżącego, nie można przyjąć, iż na stronie 9 uzasadnienia wyroku WSA z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa1479/11 Sąd w jakikolwiek sposób odnosi się do kwestii kwalifikacji obszaru, na którym przekraczany jest poziom dopuszczalnej emisji hałasu w miejscowym planie zagospodarowania, stwierdzeniu "decyzje nie naruszają prawa". Stwierdzenie to jest typowym sformułowaniem wstępnym i należy odczytywać je w kontekście tego, co Sąd rozważa dalej. Według skarżącego, z żadnego zdania uzasadnienia nie wynika, aby Sąd w ogólne rozważał kwestię miejscowego planu. Nie wynika to również ze skargi ani z odpowiedzi na skargę. W ocenie skarżącego, kwestia ta pojawia się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W dalszej części skargi skarżący powołuje się na orzecznictwo NSA oraz poglądy doktryny, które jego zdaniem, potwierdzają zasadność zarzutów przedstawionych w skardze. Zdaniem skarżącego, wobec braku przeszkody przedmiotowej zaskarżone postanowienia nie odpowiadają prawu i winny zostać uchylone, a organ winien przeprowadzić postępowanie nieważnościowe i orzec stosownie do jego wyników. Na postanowienie GIOŚ z [...] stycznia 2014 r. nie złożyły skargi pozostałe strony biorące udział w postępowaniu, tj. pan J.C. oraz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Z.. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2011 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1479/11 oddalający skargę pana A.B. na decyzję GIOŚ z [...] lipca 2011 r., znak: [...] jest prawomocny i nie przysługuje od niego środek odwoławczy. Zarzuty skargi o charakterze procesowym w swej istocie odnoszą się do kwestii, które były przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny w trybie zwykłym. Orzeczenie wydane w tym postępowaniu na mocy art. 170 p.p.s.a.a. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe w tym sąd administracyjny dokonujący kontroli postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Przyjmuje się, że wiążący w rozumieniu tego przepisu charakter ma sentencja wyroku, tym niemniej dla prawidłowego odczytania jej treści trzeba kierować się jego uzasadnieniem. Moc wiążąca orzeczenia oznacza, że trzeba przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rodzi konieczność wstępnego zbadania przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (zob. wyrok NSA w Warszawie z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1541/11, LEX nr 1149191). W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że decyzja GIOŚ z [...] lipca 2011 r., znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z [...] lutego 2011 r., znak: [...] były już badane przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1479/11. Słusznie podnosi organ, że z uzasadnienia prawomocnego wyroku z 8 grudnia 2011 r. (s. 9 uzasadnienia) wynika, że obie te decyzje odpowiadają prawu. W drugiej kolejności należy stwierdzić, że organ prawidłowo uznał, żądanie skarżącego stwierdzenia nieważności decyzji GIOŚ z [...] lipca 2011 r., znak: [...] za niedopuszczalne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., w której wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydano uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (por. uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09). Sąd nie podziela poglądu skarżącego w kwestii interpretacji treści ww. uchwały. Zagadnienie rozstrzygnięte w uchwale, sprowadza się do pytania o to, w jaki sposób organ administracji publicznej powinien rozstrzygnąć żądanie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, na którą skarga została uprzednio prawomocnie oddalona przez sąd administracyjny. W literaturze wyrażono pogląd według, którego "W żadnym natomiast razie droga administracyjna nie może służyć swoistemu «naprawianiu» popełnionych przez sąd administracyjny błędów w wyjaśnianiu tych aspektów sprawy, które mieszczą się w granicach jego kompetencji kasacyjnej. Otworzyłoby to drogę do kwestionowania prawomocnych ocen sądu także w innych sytuacjach, gdy organy administracji publicznej lub strony będą twierdzić, że decyzja jest wadliwa, pomimo tego, że pomyślnie przeszła sądową kontrolę, gdyż sąd «nie dostrzegł» określonych wad decyzji. Wykładnia, która może prowadzi w konsekwencji do takich wniosków z perspektywy pewności obrotu, stabilizacji decyzji i ochrony praw nabytych nie może być oceniana pozytywnie" (zob. Glosa do uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09.). W niniejszej sprawie organ administracji publicznej w sposób niewadliwy uznał, że w sprawie zachodzi taka przeszkoda, gdyż okoliczności na które powoływał się wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w trybie zwykłym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela także pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 10 października 2012 r., (sygn. akt II OSK 1087/11, LEX nr 1234059), w którym stwierdzono, że "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydano uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym". Wynikająca z przepisu art. 170 p.p.s.a., moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być ono ponownie badana. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.