IV SA/Wa 2365/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2015 r. na posiedzenie niejawnym wniosku T. A. o wstrzymanie wykonania: 1. zaskarżonego postanowienia; 2. postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania; 3. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w sprawie ze skargi T. A. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia 1. odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia; 2. odmówić wstrzymania wykonania postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania; 3. odmówić wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielania zezwolenia na pobyt czasowy. T. A., reprezentowany przez adwokata, w pismach z dnia 23 czerwca 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na: 1) postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody z dnia grudnia 2014 r. znak: w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oraz 2) postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od powołanej decyzji Wojewody [...]. Sprawę ze skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zarejestrowano pod sygn. akt IV SA/Wa 2365/15, a sprawę ze skargi na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania pod sygn. akt IV SA/Wa 2364/15. W obu skargach zawarto wnioski o wstrzymanie wykonania zarówno postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jak i postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a ponadto decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu wniosków wskazano, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówiono skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w związku z wykonywaniem pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zaś zaskarżonymi postanowieniami odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji i stwierdzono uchybienie do jego wniesienia. W związku z tym skarżący został pozbawiony prawa do legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, chociaż spełnia warunki do uzyskania zezwolenia. W ocenie skarżącego, nie ulega wątpliwości, że konieczne jest wstrzymanie wykonania postanowień oraz decyzji, gdyż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania nieodwracalnych skutków. W przypadku deportowania go do [...] narażony jest na liczne, negatywne czynniki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 tej ustawy, po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma zastosowanie wyłącznie do takich aktów administracyjnych, które podlegają wykonaniu. Z kolei wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze Lexis.Nexis. Warszawa 2005 r., s. 295). Zarówno postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jak i postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie mają cech wykonalności, gdyż nie nakazują wykonania jakiegokolwiek obowiązku, ani nie przyznają jakiegokolwiek uprawnienia. Stanowią ono jedynie dokonane przez organ administracji formalne rozstrzygnięcie o zawinionym (odmowa przywrócenia terminu) w ocenie organu administracji uchybieniu terminu (stwierdzenie uchybienia terminu) do wniesienia odwołania od decyzji. Są zatem rozstrzygnięciami stricte proceduralnymi. Nie jest więc możliwe wymuszenie ich wykonania działaniami egzekucyjnymi. Stąd też niedopuszczalne jest zastosowanie w stosunku do nich ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Powołany przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje też Sądowi podstawy do orzeczenia w przedmiotowej sprawie o wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Decyzja ta nie została bowiem wydana w granicach tej samej sprawy, co zaskarżone postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2015 r. Użyty w art. 61 § 3 ppsa zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować w powiązaniu z art. 3 § 2 ppsa, który wskazuje, jakie prawne formy działania organów administracji podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, a także z art. 134 i 135 ppsa, które określą zakres tej kontroli. Zgodnie z ostatnim ze wskazanych przepisów sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że sens znaczeniowy użytego w powołanym przepisie sformułowania "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", miałby różnić się od znaczenia zwrotu z art. 61 § 3 ppsa "w granicach tej samej sprawy". W uzasadnieniu uchwały z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99 (ONSA 2001, nr 1, poz. 7) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie siedmiu sędziów podzielił wyrażany w piśmiennictwie pogląd, że zwrot "w granicach danej sprawy" użyty w art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, dotyczy spraw w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej. Ponieważ będący przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym był ówczesnym odpowiednikiem dzisiejszego art. 135 ppsa, przywołane stanowisko zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym, a w ocenie Sądu jest prawidłowe i aktualizuje się także w sprawie wszczętej skargą T. A. na postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Uchodźców z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc zatem powyższe wywody do realiów przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że pomiędzy postępowaniem zakończonym wdaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. a zaskarżonym postanowieniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Odrębność spraw, w których przeprowadzono te postępowania, przejawia się zakresem ich przedmiotu. W sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. organ administracji odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Z kolei zakres przedmiotowy sprawy, w której wydano zaskarżone postanowienie, a w konsekwencji granice kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie, wyznacza rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Nie ulega wątpliwości, że wskazane sprawy pozostają ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, jednakże ze względu na wzmiankowaną odrębność zakresów przedmiotowych nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Należy zaznaczyć, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma na celu ochronę strony przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody przed zbadaniem prawidłowości kontrolowanego przez sąd administracyjny aktu. W sprawie wszczętej skargą T. A. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, kontrola sądowoadministracyjna nie będzie obejmować decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. z uwagi na to, że nie została ona wydana w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy przedmiotowa skarga. W świetle powyższego należy stwierdzić, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nie mógł być uwzględniony. Należy ponadto wskazać, mając na uwadze argumentację powołaną przez skarżącego na uzasadnienie wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej, że decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy sama w sobie nie stanowi podstawy do wydalenia skarżącego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawę taką stanowi dopiero, wydana w odrębnym postępowaniu, decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu (art. 329 ustawy o cudzoziemcach). Jednakże i ta decyzja nie podlega wykonaniu, jeżeli cudzoziemiec zaskarży ją do sądu administracyjnego i zwróci się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 331 ustawy o cudzoziemcach, termin dobrowolnego powrotu lub termin przymusowego wykonania tej decyzji z mocy prawa przedłuża się do dnia wydania przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia w sprawie wniosku o wstrzymanie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.