IV SA/Wa 2367/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 lutego 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] maja 2019 r., znak [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A. W. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2019 r., Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] maja 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowle pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obręb [...], gmina [...], w sąsiedztwie pasa drogowego drogi [...] nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zarządca drogi dokonuje uzgodnienia w zakresie zgodności z przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z uwagi na powyższe projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w dwóch aspektach: dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) oraz odległości tej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi (art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Organ oceniając kwestię tego drugiego przepisu wskazał, że art. 43 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych normuje minimalne odległości obiektów budowlanych znajdujących się przy drogach publicznych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi, różnicując je w zależności od kategorii drogi i sposobu zagospodarowania danego terenu (teren zabudowy lub obszar poza terenem zabudowy). Organ wskazał, że definicja pojęcia "teren zabudowy" zawarta jest w przepisie § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W świetle ww. przepisu przez teren zabudowy należy rozumieć teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Chociaż brak jest legalnej definicji obszarów leżących poza terenem zabudowy, przyjąć należy, iż zalicza się do nich a contrario obszary nie wypełniające przesłanek z definicji terenu zabudowy. W analizowanym przypadku wnioskowana inwestycja znajduje się poza terenem zabudowy, co potwierdzają załączniki graficzne stanowiące integralną część projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz wydruki ze strony internetowej www.geoportal.gov.pi. Wobec powyższego minimalna odległość usytuowania obiektu budowlanego na działce nr [...] od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi [...] nr [...] powinna wynosić 25 m, zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. a kol 4 tabeli ww. ustawy o drogach publicznych. Tym samym wrysowana w załączniku graficznym ww. projektu decyzji nieprzekraczalna linia zabudowy znajdująca się w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi [...] nr [...] , nie narusza powołanego przepisu. W zakresie dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej wyjaśniono, że zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie zaś do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd. W przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy ustalono, że dostęp terenu do drogi publicznej – drogi [...] nr [...] (ul. [...]) ma się odbywać poprzez drogę wewnętrzną równoległą do drogi [...] nr [...], powstałą z części działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] oraz drogę wewnętrzną wydzieloną z terenu objętego inwestycją (tj. z działki nr [...]) na prawach ustalonej służebności drogowej lub nabytych udziałach w tych drogach wewnętrznych. Zjazd z drogi [...] na drogę [...] należy zaś realizować zgodnie z decyzją Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] z [...] kwietnia 2019 r. Jednocześnie organ wskazał, że zjazd indywidualny o którym mowa w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, nie został jeszcze wybudowany. Oznacza to, że w analizowanym stanie faktycznym działka inwestycyjna nie posiada dostępu do drogi publicznej, tj. drogi [...] nr [...] . W ocenie organu bowiem z chwilą uzyskania pozytywnej decyzji na lokalizację zjazdu z drogi [...], nieruchomość nie nabywa automatycznie statusu nieruchomości mającej odpowiedni dostęp do drogi publicznej, celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Tylko w takim przypadku, zarządca drogi [...] nr [...] będzie mógł uzgodnić przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą przeznaczenia przedmiotowej działki. Z postanowieniem tym nie zgodziła się A. W. i wniosła skargę do tutejszego Sądu domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W ocenie skarżącej wydane postanowienie jest błędne i wynika z nieprawidłowego przekonania, iż nieruchomość objęta inwestycją nie posiada dostępu do drogi publicznej. Warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony zdaniem skarżącej wówczas, gdy na działkę można się dostać z drogi publicznej zgodnie z prawem, bez względu na rodzaj tego dostępu. Skarżąca nie potrzebuje drogi wewnętrznej do dostępu do drogi publicznej albowiem jej działka sąsiaduje z działką stanowiącą drogę publiczną. W tej sytuacji stawianie przez organ postępowania administracyjnego dla skarżącej wymogu fizycznego wykonania zjazdu jeszcze przed dokonaniem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Dysponuje ona bowiem decyzją udzielającą zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi [...] nr [...] na drogę wewnętrzną równoległą do drogi [...] nr [...] powstałą z części działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów wskazanych poniżej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. Z przedstawionego stanu sprawy, zaskarżonego postanowienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Burmistrz [...] – w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2018 r., poz. 1945, dalej: "u.p.z.p.") wystąpił do Generalnego Dyrektora o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji opisanej w stanie sprawy. W przedłożonym do zaopiniowania projekcie decyzji, w pkt 2.4 ppkt 1), w ustaleniach dotyczących obsługi w zakresie komunikacji wskazano, że teren objęty wnioskiem dostęp terenu do drogi publicznej – drogi [...] nr [...] (ul. [...]) ma się odbywać poprzez drogę wewnętrzną równoległą do drogi [...] nr [...], powstałą z części działek nr: [...],[...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] oraz drogę wewnętrzną wydzieloną z terenu objętego inwestycją (tj. z działki nr [...] ) na prawach ustalonej służebności drogowej lub nabytych udziałach w tych drogach wewnętrznych. Zjazd z drogi krajowej na drogę wewnętrzną należy zaś realizować zgodnie z decyzją Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] z [...] kwietnia 2019 r. Jednocześnie organ ustalił, iż zjazd z drogi [...] nie został jeszcze zrealizowany, co nie stanowi kwestii spornej. Jednocześnie zdaniem organu uzgadniającego, dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Zatem niemożliwe było uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która takiego dostępu nie posiada. Oceniając zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie, Sąd uznał, że argumentacja organu uzgadniającego nie jest trafna. W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zgodzić się zatem należy z organem, że organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Przedmiotowe uzgodnienie, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., dokonywane jest przez zarządcę drogi. Wskazana regulacja stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Organ upoważniony do uzgodnienia warunków zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu, czyli przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 – dalej:: "u.d.p."] oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 , zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych"). Zasadniczą materialnoprawną podstawą działania organu w tego rodzaju sprawach jest regulacja art. 35 ust. 3 u.d.p. Zgodnie z tą normą – zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego [...], zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Przepis ten wyznacza zakres uzgodnienia. Jednocześnie nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. W orzecznictwie nie budzi jednak wątpliwości, że sformułowanie "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego" należy rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki inwestycyjnej z drogą publiczną. Jednocześnie przypomnieć trzeba, że w myśl art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p., do zadań zarządcy drogi należy m. in. planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Definicja pojęcia "ochrona drogi" znalazła się w art. 4 pkt 21 u.d.p. Zgodnie z jej brzmieniem są to działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania, ale także pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Z powyżej przytoczonych uregulowań wynika zatem, że organ uzgadniający zobowiązany jest rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. W wyznaczonych granicach zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań inwestycyjnych z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi. Oznacza to, że od zarządcy drogi zależy – czy i – na jakich warunkach możliwe jest skomunikowanie terenu inwestycji ze znajdującą się w pasie drogowym drogą publiczną. Innymi słowy, zadaniem organu uzgadniającego jest wnikliwe przeanalizowanie tego czy skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą danej kategorii będzie bezpieczne. W postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p., w przypadku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, rozstrzyga się wyłącznie, czy w ogóle włączenie do drogi ruchu spowodowanego planowaną inwestycją jest możliwe, a więc rozstrzyga się jedynie w kwestii ochrony drogi, tj. bezpieczeństwa i dostępności drogi danej klasy. Zakres ten niewątpliwie wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Przedmiotem uzgodnienia jest ta część decyzji, w której ustalone zostają warunki obsługi w zakresie komunikacji. Warunki te w większości inwestycji polegają na określeniu sposobu dostępu do drogi publicznej (§ 2 pkt 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy). W ocenie Sądu organ w rozważaniach zawartych w kontrolowanym akcie administracyjnym wykroczył poza przysługujące mu kompetencje. Nie poprzestał na rozważeniu kwestii należących wyłącznie do jego właściwości, ale kierował się kryteriami, jakie podlegają ocenie organu właściwego do wydania decyzji, która miała być przez niego uzgodniona (porównaj str. 4 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, akapit drugi i trzeci). Przy tym organ błędnie powołał się na art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i nietrafnie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2010 r. (sygn. akt II OSK 1467/09). W orzeczeniu tym wypowiedziano się o dostępie do drogi publicznej istniejącym w dacie rozstrzygania o warunkach zabudowy, w postępowaniu sądowym mającym na celu kontrolę decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy, nie zaś postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnienie dokonywane przez zarządcę drogi stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lutego 2018 r. (sygn. akt II OSK 1966/17, publ. LEX nr 2457528), powinno koncentrować się na możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli jak wskazuje się w orzecznictwie, przede wszystkim na zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będącymi główną przesłanką tego uzgodnienia. Włączenie ruchu drogowego związanego z obsługą danej inwestycji warunkowane jest zapewnieniem stosownego poziomu bezpieczeństwa tego ruchu (wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2228/17, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2018 r. (sygn. akt II OSK 3164/17, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że organ uzgadniający nie był uprawniony do prowadzenia wprost rozważań w istocie dotyczących spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, uprawniających organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3164/17, gdzie wyjaśnił, że odpowiedź na pytanie, czy organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy może odmówić uzgodnienia z tego powodu, że w jego ocenie teren planowanej inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej z uwagi na brak zjazdu publicznego lub decyzji zezwalającej na jego wykonanie, musi być przecząca. Jak wskazał NSA, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela, omawiane uzgodnienie, dokonywane przez zarządcę drogi stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, powinno koncentrować się na możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli jak wskazuje się w orzecznictwie, przede wszystkim na zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym będącej główną przesłanką tego uzgodnienia. Nie jest zaś rzeczą organu uzgadniającego decydowanie czy w sprawie spełniony został warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż ta kwestia podlega ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy Sąd z uwagi na naruszenie przez zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a oraz 135 p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postanowił – w punkcie 2 – na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając ponowne sprawę, organ powinien zastosować się do wyrażonego w niniejszym wyroku stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do kryteriów uzgodnienia.