IV SA/Wa 2369/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu likwidacji urządzenia odprowadzającego ścieki bytowe i wykonania instalacji zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2369/12 UZASADNIENIE I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją", "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania J. R. (dalej "skarżącego") od decyzji Wójta Gminy W. (dalej "Wójta") z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr 3 w przedmiocie nałożenia na skarżącego obowiązków przewidzianych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 391, poz.391), utrzymało decyzję Wójta w mocy. II. Zaskarżona decyzja odwoławcza zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. W dniu [...] grudnia 2011 r. pracownicy Urzędu Gminy przeprowadzili kontrolę wywozu nieczystości ciekłych w miejscowości G. ulicy [...] (dalej "budynek"). W toku kontroli, przeprowadzonej pod nieobecność skarżącego, poczyniono w szczególności następujące ustalenia: 1) . Budynek zamieszkują właściciele lokali wykupionych na własność od byłej cukrowni. 2) . Właściciele lokali użytkują niewielkie szamba, zlokalizowane w ogródkach, z których wyspecjalizowany podmiot dokonuje wywozu nieczystości. 3) . Wyłącznie z lokalu nr [...] (dalej "lokal skarżącego") ścieki odprowadzone są, według oświadczeń pozostałych lokatorów, do pobliskiego rowu melioracyjnego (którego wzmocnienia skarżący dokonał samowolnie) rurą odpływową z PCV. 2. W piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2011 r., stanowiącym ustosunkowanie się przez skarżącego do pisma Wójta z dnia [...] grudnia 2011 r., wzywającego skarżącego do przedłożenia dowodów zawarcia umowy o wywóz nieczystości ciekłych oraz ponoszenia z tego tytułu opłat za 2011 r., skarżący podniósł m.in., że: (1). Kwestia uregulowania gospodarki wodno - ściekowej winna zostać uregulowana w odniesieniu do całości budynku, a nie wyłącznie w odniesieniu do pojedynczego lokalu. 1 2) . W szczególności w celu uregulowania gospodarki wodno - ściekowej skarżący podjął w przeszłości działania na rzecz utworzenia wspólnoty mieszkaniowej (obligatoryjnej w świetle właściwych przepisów prawa), jednakże działania te nie przyniosły rezultatu w związku z oporem ze strony pozostałych lokatorów. 3) . Dokonanie przez skarżącego jakichkolwiek zmian w instalacji wodno - kanalizacyjnej, w tym wybudowanie szamba, wymaga uzyskania zgody od wszystkich lokatorów. Szamba obsługujące pozostałe lokale zostały wykonane z naruszeniem tych zasad. 3. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Wójt orzekł o: 1) Nakazaniu skarżącemu dokonania likwidacji urządzenia odprowadzającego ścieki bytowe do rowu melioracyjnego (dalej "nakaz likwidacji urządzenia odprowadzającego ścieki"), 2) . Nakazaniu wykonania instalacji zastępczej, tj. zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe oraz udokumentowania podpisania umowy na odbiór nieczystości ciekłych z firmą wywozową, posiadającą odpowiednie zezwolenia na tego typu działalność. 3) . Nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. 4. Skarżący wniósł do SKO odwołanie od decyzji Wójta;, kwestionując zarówno legalność nakazu likwidacji urządzenia odprowadzającego ścieki, jak i nakazu wykonania zbiornika na nieczystości. W szczególności skarżący konsekwentnie podniósł, j że z uwagi na brak wspólnoty mieszkaniowej wybudowanie zbiornika na nieczystości wymaga uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli, co będzie niemożliwe. Wadliwym w tej sytuacji jest nałożenie obowiązku wykonania zbiornika wyłącznie na skarżącego. Ponadto wybudowanie zbiornika na nieczystości wymaga zezwolenia budowlanego, a zatem w konsekwencji również zgody wszystkich współwłaścicieli. III. Rozpatrzywszy odwołanie skarżącego od decyzji Wójta zaskarżoną obecnie decyzją odwoławczą SKO utrzymało decyzję Wójta w mocy, podzielając argumentację organu l instancji. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę, w której podtrzymał stanowisko zajmowane w postępowaniu administracyjnym. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z póżn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję SKO, podobnie jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77§1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik spraw. Z tej racji obie decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną do Sądu decyzją odwoławczą było: 1) nałożenie na skarżącego obowiązku zlikwidowania urządzenia, za pomocą którego odprowadza on z własnego lokalu ścieki bytowe do otwartego rowu melioracyjnego, 2) wykonanie zbiornika bezodpływowego, 3) udokumentowanie podpisania umowy na odbiór nieczystości ciekłych z wyspecjalizowaną firmą. Organy orzekające w niniejszej sprawie orzekły o nałożeniu na skarżącego wskazanych wyżej obowiązków, powołując się na przepisy art.5 ust.1 pkt 2 oraz art.5 ust.7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej "ustawy porządkowej"). 2. Zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy porządkowej właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. 3. Zgodnie z art.5 ust.7 ustawy w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. 4. Sposób sformułowania przepisu art.5 ust.7 ustawy porządkowej prowadzi do wniosku, że decyzja, o jakiej mowa w tym przepisie, nie ma charakteru uznaniowego. Innymi słowy, konieczność jej wydania nie została pozostawiona ocenie organu i nie zależy od takich okoliczności, jak sytuacja życiowa czy majątkowa osoby zobowiązanej. 5. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zauważyć należy, że stosownie do art.7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do art.77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podkreślenia wymaga, że przywołane przepisy nakładają na organy administracji publicznej, orzekające w sprawach indywidualnych, dotyczących praw i obowiązków podmiotów prawa, obowiązek wyczerpującego wyjaśniania stanu faktycznego danej sprawy w oparciu o prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy. Ocena, jaki konkretnie materiał dowodowy winien być zebrany w postępowaniu administracyjnym, jest w oczywisty sposób uzależniona od rodzaju sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem tego postępowania. Stosownie do powyższego zauważyć należy, że w sytuacji, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nieruchomość, w tym w szczególności nałożenie na jej właściciela obowiązków administracyjnych, podstawowym obowiązkiem organu jest poczynienie - w oparciu o stosowną dokumentację - ustaleń na okoliczność stanu prawnego tej nieruchomości, tj. stwierdzenie, komu własność tej nieruchomości faktycznie przysługuje. Odnosząc powyższe uwarunkowania do rozpatrywanej sprawy podkreślić należy, że jej przedmiotem było zobowiązanie skarżącego, jako właściciela nieruchomości do wybudowania zbiornika na nieczystości ciekłe. Orzekając w tak zakreślonym przedmiocie żadem z organów, tj. Wójt oraz SKO nie zgromadził żadnej dokumentacji, stwierdzającej stan prawny nieruchomości (w szczególności wypisu z rejestru gruntów), która pozwoliłaby na weryfikację prawidłowości podjętych rozstrzygnięć. Jedynie z treści pism procesowych, zgromadzonych w aktach sprawy można sformułować wniosek, że skarżący jest właścicielem jednej z nieruchomości lokalowych (lokalu nr [...]), znajdujących się w budynku położonym w G. przy ulicy [...] . Zarówno w treści kontrolowanych decyzji, jak i w aktach sprawy nie wskazano jednakże w szczególności numeru księgi wieczystej nieruchomości lokalowej skarżącego. Wskazane wyżej braki dowodowe nie pozwalają uznać kontrolowanego postępowania administracyjnego za przeprowadzone prawidłowo. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt zgromadzi dokumentację, stwierdzającą stan prawny nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania. 6. Ponadto stwierdzić należy, że wskazane w podstawie przepisy ustawy porządkowej nie dają organowi upoważnienia do nakazania skarżącemu likwidacji urządzenia odprowadzającego ścieki. Organy winny w tej sytuacji ustalić, czy kwestia likwidacji przez skarżącego istniejącego urządzenia ściekowego nie powinna winna być przedmiotem innych postępowań administracyjnych, tj. postępowań z zakresu ochrony środowiska, ewentualnie Prawa wodnego. 7. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego, formułowane w toku postępowania administracyjnego, jakoby przeszkodą do nałożenia na niego obowiązków wynikających z ustawy porządkowej, było niezawiązanie przez mieszkańców budynku (czy też mieszkańców grupy sąsiadujących budynków) wspólnoty mieszkaniowej. Rozumowanie skarżącego zamierza zatem do wniosku, że wydane decyzje są niewykonalne, ewentualnie że obowiązki przewidziane decyzją należało nałożyć na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, na której znajduje się budynek. Z akt sprawy należy wnosić (przyjmując, że kwestie własnościowe znajdą potwierdzenie w stosownej dokumentacji), że: - w budynku, w którym posiada swój lokal skarżący, znajdują się ponadto inne nieruchomości lokalowe, tj. lokale stanowiące odrębne przedmioty własności poszczególnych lokatorów, wyodrębnione na podstawie przepisów ustawy o własności lokali, - w konsekwencji przedmiotem współwłasności wszystkich właścicieli lokali są wyłącznie te części budynku, które są przeznaczone do wspólnego korzystania oraz grunt na, którym posadowiony jest budynek, - kwestia odprowadzania ścieków z budynku nie została uregulowana przez lokatorów w sposób całościowy, tj. budynek nie jest wyposażony w system odprowadzania ścieków, obejmujący wszystkie lokale - budynek nie jest zatem podłączony ani do wspólnej sieci kanalizacyjnej ani też do wspólnego szamba (wspólnych szamb), - kwestia odprowadzania ścieków z poszczególnych lokali uregulowana jest w ten sposób, że poszczególni lokatorzy wyposażyli nieruchomość w szamba indywidualne. Organy orzekające w niniejszym postępowaniu nie brały pod uwagę całościowego uregulowania sprawy odprowadzania ścieków dla całego budynku (aczkolwiek uznać należy, że co do zasady rozwiązanie takie byłoby najbardziej pożądane), albowiem uznając, że problem ten jest w przeważającym zakresie uregulowany, stwierdziły istnienie potrzeby takiego uregulowania wyłącznie w odniesieniu do jednej ze znajdujących się w budynku nieruchomości lokalowych, tj. nieruchomości skarżącego. W sytuacji, w której zachodzi potrzeba uregulowania kwestii odprowadzenia ścieków wyłącznie z nieruchomości skarżącego, oczywistym jest, że adresatem tych obowiązków winien być wyłącznie skarżący jako właściciel tej nieruchomości. Nakładanie obowiązków w tym zakresie także na inne podmioty, nie posiadające tytułu prawnego do lokalu skarżącego, nie znajdowałoby podstaw prawnych. Sytuacji tej nie zmienia okoliczność, że wybudowanie zbiornika na nieczystości ciekłe - w celu zapewnienia odprowadzenia tych nieczystości z lokalu skarżącego - musiałoby nastąpić na terenie gruntowej nieruchomości wspólnej, tj. nieruchomości, do której tytuł własności przysługuje również innym osobom, aniżeli skarżący. Stwierdzić bowiem należy, że to obowiązkiem skarżącego jest uzyskanie zgody pozostałych współwłaścicieli na wybudowanie przedmiotowego zbiornika. Podkreślić należy, że pozycja prawna skarżącego jako współwłaściciela nieruchomości jest uregulowana w przepisach kodeksu cywilnego o współwłasności (art.195 - 221 k.c.). Przepisy te regulują także kwestie korzystania z rzeczy wspólnej, ewentualnie rozstrzygania sporów na tym tle (w szczególności art.199, 200, 201, 202, 203, 206). Jednocześnie wskazać należy na zasadność podjęcia przez skarżącego działań, mających na celu doprowadzenia przez skarżącego do zawiązania wspólnoty mieszkaniowej. O ile utworzenie takiej wspólnoty jest z mocy prawa obligatoryjne, to w oczywisty sposób wyegzekwowanie funkcjonowania takiej wspólnoty przed sądem powszechnym jest zarówno zasadne, jak i możliwe. 8. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja SKO, podobnie jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wójta zapadły z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wójt ponownie rozpatrzy sprawę z uwzględnieniem ocen sformułowanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.