IV SA/Wa 237/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie asesor WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Wanda Zielińska - Baran, Protokolant Aneta Zaniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz E. N. kwotę 500, - (pięćset) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Burmistrz Gminy K. – działając w oparciu o ar. 61 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz.U., nr 80, poz. 717 z późn.zm. ), w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2004 r. , uchylającą decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w układzie wolnostojącym, na terenie działki o nr ewidencyjnym [...] położonej we wsi C. gmina K.- po ponownym rozpoznaniu sprawy – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że dla terenu, na którym położona jest działka o nr [...] z obrębu C. nie obowiązuje żaden plan zagospodarowania przestrzennego zatem ustalenie warunków zabudowy następuje po spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja w/w art. zobowiązuje do zapewnienia zgodności decyzji ustalającej warunki zabudowy nie tylko z przepisami szczególnymi ale do łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz gospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane i umownie zabezpieczone uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ze złożonego wniosku wynika, że działka o nr [...] położona we wsi C. jest ogrodzona i posiada wjazd od strony działki o nr ew. [...] – ul. [...]. Na przedmiotowej działce znajduje się studnia, działka wyposażona jest w przyłącze energetyczne. Zamierzona inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy ok. 140m2, powierzchni użytkowej 120 m2 wysokości II kondygnacji w tym poddasze użytkowe. Analizując przedmiotową sprawę organ uznał, że wydanie warunków nie jest możliwe gdyż teren, na którym projektowana jest inwestycja nie posiada właściwego dostępu do drogi publicznej, przez co decyzja nie może być uznana za zgodną z przepisami odrębnymi. Dostęp do drogi publicznej działki o nr ewidencyjnym [...] odbywa się przez działkę nr ew. [...], której szerokość waha się w granicach od 3 do 4 m, zatem parametry techniczne w/w działki nie odpowiadają warunkom określonym w §14 rozdziału 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określającego dojścia i dojazdy. W/w fakt w istocie prowadzi do stwierdzenia, iż działkę o nr [...] nie można uznać za działkę budowlaną gwarantującą właściwą realizację zamierzenia budowlanego. Co do działki nr ew. [...] organ ustalił, że uchwałą Rady Miejskiej K. z dnia [...] września 2000 r. nr [...] nadano jej jedynie nazwę jako ul. [...], działce nie nadano kategorii drogi gminnej. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami w piśmie z dnia [...].07.2004 r. stwierdził, że działka o nr ewid. [...] oznaczona w ewidencji gruntów jako droga stanowi drogę powszechnego korzystania i powstała podczas składania ewidencji gruntów i budynków. Organ dodatkowo wskazał, że działka, na której miała być realizowana inwestycja znajduje się w kompleksie działek wykorzystywanych na cele rekreacyjne, zatem obsługa komunikacyjna dotyczyć będzie nie jednej działki, lecz całego kompleksu działek wzdłuż działki nr ew. [...]. Bezspornym jest fakt zainwestowania części istniejących działek wzdłuż tej drogi niemniej należy zaznaczyć, że większość istniejących budynków powstała bez umocowania prawnego. E.N. złożył odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy K. w uzasadnieniu polemizując z ustaleniami organu I instancji co do charakteru drogi- ul. [...]. Dodatkowo wskazał, że działce nr [...] nadano nazwę jako drodze gminnej zaś brak możliwości porozumienia się poszczególnych komórek nie jest jego sprawą. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.– na zasadzie art. 138§1 pkt 1 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. uzupełniając jej podstawę prawną o §14 rozdziału 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do charakteru drogi – ul. [...]. Jako bezsporne organ przyjął, że działka odwołującego się, na której planuje on budowę domu nie ma dostępu do drogi publicznej, ponieważ uchwałą Rady Miejskiej K. w sprawie nadania nazw ulic we wsi C. nadano jej jedynie nazwę, nie określając jednocześnie jej statutu jako drogi gminnej. Warunkiem uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji określającej warunki zabudowy jest łączne spełnienie 5 wymogów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z nich jest dostęp działki do drogi publicznej. Brak dostępu do drogi publicznej skutkuje brakiem możliwości uwzględnienia wniosku. E.N. złożył skargę na decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy. W szczególności -w ocenie skarżącego- organ nie odniósł się do treści uchwały z dnia [...].09.2000 nadającej nazwę drodze gminnej. Zarzucono także nieprawidłową interpretację pojęcia "dostępu do drogi publicznej" W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i poparło argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Gminy J. zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ustawodawca w art. 7 kpa nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Trafny jest zarzut skarżącego, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie wyjaśnił należycie okoliczności sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia wniosku E. N. o ustalenie warunków zabudowy były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.. Art. 61 ust. 1 tej ustawy enumeratywnie wymienia 5 warunków, które muszą być spełnione łącznie aby organ rozpoznający wniosek mógł go uwzględnić. Jednym z nich jest dostęp nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja do drogi publicznej. Ustalenia organu, że działka nr ew. [...] nie ma dostępu do drogi publicznej legło u podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy na rzecz E. N.. Art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że jeżeli w ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Mając na uwadze treść tego przepisu Sąd uznał, że organy orzekające nie wyjaśniły należycie kwestii dostępu nieruchomości do drogi publicznej Twierdzenia organu, że działka nr ew. [...] nie ma dostępu do drogi publicznej zostały oparte na ustaleniach, że działka ew. [...], z którą graniczy teren inwestycji nie ma charakteru drogi publicznej. Okoliczności te nie zostały – w ocenie Sądu należycie wyjaśnione. W aktach sprawy znajdują się pisma z dnia [...] czerwca 2004 r. i [...] lipca 2004 r Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami, z których wynika, że działce ew. [...] nie nadano kategorii drogi gminnej a stanowi ona jedynie drogę powszechnego korzystania. W oparciu o ich treść organy przyjęły, że nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej. Tymczasem z uzasadnienia Uchwały nr [...] Rady Miejskiej K., mocą której nadano nazwę m.in. działce ew. [...] –znajdującej się również w aktach sprawy - wynika, że "mieszkańcy wsi C. i Sołtys wsi C. wystąpili z wnioskiem o nadanie nazw drogom, którym nadane zostały kategorie dróg gminnych i powiatowych , znajdujących się na terenie wsi C." Twierdzenie to – co do charakteru działki nr [...] pozostaje w sprzeczności z treścią pism nadesłanych przez Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami. Organy orzekające w niniejszej sprawie winny wyjaśnić te rozbieżności a wyniki ustaleń winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tym samym jako nieprawdziwe należało uznać twierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "jest bezspornym, że działka odwołującego się, na której planuje budowę domu nie ma dostępu do drogi publicznej..." Podkreślenia wymaga także, że cytowany wyżej art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiując pojęcie dostępu do drogi publicznej wskazuje nie tylko na bezpośredni dostęp do tej drogi lecz także przez drogę wewnętrzną albo ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organy nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie przyjmując jedynie, że ul. [...] nie ma charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Rozważania organu dotyczyły zatem jedynie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Tymczasem zarówno z akt postępowania administracyjnego jak i twierdzeń powoda wynika, że ul. [...] (działka ew. [...]) łączy się bezpośrednio z drogą o kategorii drogi powiatowej. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie, czy takie rozwiązanie komunikacyjne nie spełnia innych wymogów niż bezpośredni dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 2 pkt.14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 77§1 i 107§3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych względów musiały być wyeliminowane z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu będzie zatem rozstrzygnięcie – w pierwszej kolejności - kwestii charakteru drogi -ul. [...] w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Czyniąc ustalenia w tym zakresie organy winny wziąć pod uwagę treść art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. , zgodnie z którymi drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych., z tym że najniższą kategorią jest "droga gminna". Natomiast jeśli analiza dokumentacji doprowadzi do ustaleń, że działka ew.[...] nie ma charakteru drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych organ winien poczynić ustalenia czy działka, na której ma być realizowana inwestycja nie posiada innego niż bezpośredni dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero ustalenie tych okoliczności pozwoli na wydanie decyzji zgodnej z obowiązującym porządkiem prawnym. Mając powyższe na uwadze -Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1lit.c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -orzekł jak w sentencji, z tym, że rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.