IV SA/Wa 237/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. C. i G. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z. z dnia [...] grudnia 1980 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie przejęcia na rzecz Państwa działek o nr [...] i [...] położonych w Z. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, iż Naczelnika Miasta i Gminy Z. w dnia [...] grudnia 1980 r., na podstawie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin orzekł o przejęciu na rzecz Państwa działki nr [...] stanowiącej własność Z. S.oraz działki nr [...] stanowiącej własność E. S.. Kontrolując w trybie nadzwyczajnym tą decyzją Minister wskazał, iż decyzje Naczelnika Miasta i Gminy Z. z dnia [...] grudnia 1980 r. zostały wydane na podstawie art. 53, 54 ust.1, art. 56 i 57 ustawy z 1977 roku o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). Art. 53 stanowił, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na jego wniosek w całości lub części przejęte odpłatnie przez Państwo. Wnioskodawcy jednak ze względu na wiek nie spełniali warunków do otrzymania emerytury. Organ podał, iż w wyniku wymiany gruntów Z. S. otrzymał za działkę nr [...] działkę [...], natomiast E. S. za działkę [...] otrzymał działkę [...]. Pismami z dnia [...] lutego 1980 r. zwrócili się do Państwowego Ośrodka Hodowli Zarodowej C. o wykupienie działek, jednak w efekcie podanie to trafiło do Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych , które przekazało Naczelnikowi Miasta i Gminy Z. pieniądze na odpłatne przejęcie od wymienionych działek [...] i [...]. W protokole w sprawie warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku wymiany ustalono dla braci S. odpowiednie ekwiwalenty pieniężne. W wykazie oświadczeń znajduje się adnotacja, iż wymienieni przyjmują przyznany ekwiwalent pieniężny. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1980 r. zostały zatwierdzone warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku wymiany. Nadto Minister nie zgodził się z zarzutami Sygn. akt IV SA/Wa 237/09 podniesionym w odwołaniu, iż E. i Z. S. nie złożyli wniosków o przejęcie odpłatne działek. Zdaniem organu wnioski takie, choć nie ma ich w aktach sprawy musiały istnieć. Potwierdzeniem tego faktu są zdaniem organu naczelnego stwierdzenia zawarte we wstępie decyzji naczelnika Miasta i Gminy Z. wskazujące, że decyzje zostały wydane na wniosek właścicieli. Zdaniem organu podania z dnia [...] grudnia 1980 r. o wypłatę należności za wykupione pola stanowią dowód, że wymienieni brali czynny udział w postępowaniu i wyrazili chęć wykupu tych działek. Zdaniem Ministra w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r. Na tę decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła W. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniosła, iż Minister Rolnictwa, tak jak Naczelnik Miasta i Gminy Z., powołuje w swoich decyzjach ustawę z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników, podczas gdy Z. i E. S. nie składali żadnych wniosków o świadczenia emerytalne. Na skutek przymusowej zamiany działek starali się jedynie uzyskać równorzędne grunty, jako że cały czas prowadzili gospodarstwo rolne. Zdaniem skarżącej zarówno Z. jak i E. S. nie składali także wniosków o odpłatne przejęcie wymienionych działek. Skarżąca wskazała, iż w aktach sprawy znajdują się oświadczenia z dnia [...] grudnia 1980 r. Z. i E. S. z prośbą o wypłacenie pieniędzy za wykupione pole, jednak złożone zostały one w tym samym dniu, w którym wydana została decyzja naczelnika Miasta i Gminy Z.. Zdaniem skarżącej potwierdza to fakt braku wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Na znak protestu, na bezprawne działania Naczelnika Gminy i Miasta, Z. i E. S. nie podjęli przyznanych im środków pieniężnych. Potwierdzają to, zdaniem skarżącej, oświadczenia byłych pracowników Banku Spółdzielczego w Z. W Jej ocenie przy wydawaniu decyzji przez Naczelnika doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem nie zostały spełnione przesłanki z art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, zwłaszcza brak było wniosków o odpłatne przejęcie gospodarstwa przez Państwo. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sygn. akt IV SA/Wa 237/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż skarżąca - W. C. zmarła po wniesieniu skargi do Sądu. W jej miejsce wstąpili następcy prawni - M. C. i G. C.. Sąd uznał, że przedmiotem postępowania nie jest prawo osobiste ściśle związane z osobą zmarłej, zatem do postępowania mogli wstąpić jej następcy prawni. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy stwierdzić, że jest to decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, a nie w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie, iż doszło do "naruszenia prawa" mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Generalnie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa), zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych. O tym zaś, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia i jego wpływ na załatwienie sprawy. W postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, decyzja jest oceniana według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności. Sygn. akt IV SA/Wa 237/09 Podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z. z dnia [...] grudnia 1980 r. stanowiły art. 53, 54 ust.1, art. 56 i 57 ustawy z 1977 roku o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). Przepis art. 53 stanowił, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na jego wniosek w całości lub części przejęte odpłatnie przez Państwo. Należność za nieruchomości przejęte przez Państwo należało ustalić według cen określonych w przepisach o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (art. 54 ust. 1). Państwo przejmowało odpłatnie nieruchomości wolne od obciążeń, z pewnymi wyjątkami. które utrzymane zostały w mocy w decyzji o przejęciu nieruchomości (art. 56), natomiast odpłatne przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Państwa oraz ustalenie uprawnień właściciela następowało w formie decyzji naczelnika gminy (art. 57). Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy, potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii, decyzji Naczelnika Gminy i Miasta Z. z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...] i nr [...], zostały one wydane "po rozpatrzeniu wniosku" E. S. i Z. S. o przejęcie działek [...] i [...]. Wskazać należy, iż stali się oni właścicielami działek odpowiednio [...] i [...] w wyniku wymiany gruntów, zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 1977 r., potwierdzonego decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 1979 r. Decyzje Naczelnika Miasta i Gminy Z. z dnia [...] grudnia 1980 r. zostały odebrane przez wymienionych w tym samym dniu, w którym je wydano. Na odwrocie tych decyzji znajduje się również oświadczenie, iż wymienieni rezygnują z przysługującego im prawa odwołania. Decyzje te nie były przez nich istotnie kwestionowane, ani w postępowaniu odwoławczym, ani też w żadnym z trybów nadzwyczajnych. Zauważyć trzeba, że złożone oświadczenie nie zamykało im drogi ani do wniesienia odwołania od decyzji, ani do wnioskowania jej kontroli w innym trybie. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji, wszczętego na wniosek następcy prawnego Z. i E. S., nie odnaleziono ich wniosku o odpłatne przejęcie nieruchomości przez Państwo. Organy stwierdziły, iż wnioski, mimo ich braku w aktach sprawy, Sygn. akt IV SA/Wa 237/09 musiały istnieć, bowiem okoliczności towarzyszące wydaniu decyzji wskazują, że decyzje były zgodne z wolą właścicieli nieruchomości. W ocenie Sądu brak zachowanych wniosków o przejęcie działek nie wyklucza uznania, iż w rzeczywistości wnioski takie zostały złożone. Z uwagi na niekwestionowanie przez Z. S. i E. S. w jakiejkolwiek formie wydanych decyzji, obecnie brak ten nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa. Oceniając bowiem wagę ewentualnego naruszenia wymogu procedury, jakim byłoby wydanie decyzji bez wniosku strony, trzeba mieć na względzie skutki prawne, jakie określone naruszenie mogło mieć w danej sprawie. W rozpatrywanym przypadku zachowany materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, iż decyzja została wydana wbrew woli E. i Z. S.. Zdaniem Sądu przesądzają o tym własnoręcznie podpisane adnotacje o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Trudno bowiem przyjąć, nawet jak na standardy lat 80 - tych, by w sytuacji, gdy strona nie zgadzała się z treścią decyzji zrzekała się możliwości odwołania od niej, czy nawet wbrew takiemu oświadczeniu wykorzystała przysługujące środki procesowe. Zauważyć bowiem należy, iż decyzje, o które obecnie toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności, zawierały prawidłowe pouczenia o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Co prawda w orzecznictwie sądowym wyrażany był pogląd, iż brak wniosku przesądza o rażącej wadliwości decyzji, która z mocy prawa podejmowana jest na wniosek, jednak w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, tezę taką odnosić należy jedynie do sytuacji, gdy okoliczności sprawy wykluczają ustalenie, czy decyzja była zgodna z wolą strony. Jedynie w takich przypadku, w ocenie Sądu, można uznać, iż dotknięta wadliwością decyzja wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności. W pozostałych przypadkach w sytuacji, gdy brak jest dowodów aby decyzja była wydana wbrew woli strony (jak w rozpoznawanym przypadku) stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia procedury byłoby niedopuszczalne, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W niniejszej sprawie nie można wykluczyć, by przedmiotowy wniosek został złożony lecz nie zachował się w zasobach archiwalnych. W dacie wydawania decyzji o przejęciu, wniosek mógł zostać bowiem złożony na piśmie lub ustnie do protokołu. Także w tym kontekście stwierdzenie nieważności, byłoby niedopuszczalne. Z uwagi na przedstawione okoliczności, nie można uznać za trafne argumenty strony skarżącej, iż w sprawie w ogóle nie zostało wszczęte postępowanie Sygn. akt IV SA/Wa 237/09 administracyjne. Za słusznością zarzutów podniesionych w skardze nie może także przemawiać okoliczność, że oświadczenia zainteresowanych o wypłacenie należności za przejętą nieruchomość nastąpiło w tej samej dacie, co wydanie decyzji. Odpowiednie oświadczenia zostały złożone w dniu [...] grudnia 1980 r. a więc w dniu wydania decyzji, a nie po tej dacie. Także wnioskodawcy otrzymali decyzje w dniu [...] grudnia 1980 r., co potwierdzają odpowiednie adnotacje. Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że obie decyzje są identycznej treści, ponieważ zostały wydane na przygotowanych drukach, w których wpisywano jedynie dane, adres zamieszkania i wartość przejętej nieruchomości. Wobec tego z uwagi na nieskomplikowany charakter sprawy, przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji "od ręki" nie może być obecnie podstawą do stwierdzenia ich nieważności. W ocenie Sądu dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma także znaczenia fakt niepodjęcia należności przez braci S. za przejęte nieruchomości. Z wykazu oświadczeń (k-54) wynika, iż przyjęli oni ekwiwalent pieniężny za działki - odpowiednio E. S. za działkę [...] i Z. S. za działkę [...]. Ponadto na ocenę decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z. nie może ta kwestia mieć wpływu, ponieważ od wejścia w życie decyzji nie uzależniono okoliczności pobrania ustalonej kwoty pieniężnej. Decyzja określała jedynie wartość przejętej nieruchomości i zasady płatności tej należności. Zatem kwestia pobrania przyznanej należności jest kwestią następczą, która nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r. Jak wcześniej wskazano rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji nie można domniemywać, w sytuacji gdy obiektywnie oceniane zachowanie zainteresowanych uprawdopodabnia, iż wiedząc o przejęciu działek, zaakceptowali oni rozstrzygnięcie także co do wysokości przejmowanych działek. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należało uznać, za prawidłowe i zgodne z prawem. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.