IV SA/Wa 237/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie: sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...]marca 2021 r., Nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt 1. stwierdza nieważność punktu 11 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") zaskarżył uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2021 r., Nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2021 r. w brzmieniu ustalonym uchwałą ją zmieniającą z dnia [...] czerwca 2021r. nr [...] w zakresie pkt 4 i 11 Programu stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały. Sąd wyjaśnia, że przyjął, że Prokurator składa skargę na uchwałę: 1. Rady Gminy [...] (dalej: "Rada" lub "Organ") z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu Opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2021 r. Nr [...] (Dz. U. Woj. [...]. z 2021 r. poz. [...]) w zakresie pkt 4 i 11 załącznika do uchwały – sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 237/22 i jest przedmiotem niniejszego postępowania; 2. Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie zmiany Uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu Opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2021 r. ((Dz. U. Woj. [...]. z 2021 r. poz. [...]) w zakresie § 1 pkt 3 załącznika zaskarżonej uchwały, który odnosi się do pkt 11 załącznika do uchwały z [...] marca 2021 r. (brak w uchwale odniesienia się do jakiegokolwiek pkt 4) – sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 238/22. W niniejszej sprawie Skarżący zarzucił Radzie istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638; dalej: "u.o.z."), poprzez niewyczerpanie delegacji ustawowej przejawiające się w nierozdysponowaniu puli środków finansowych określonych w pkt 11 Programu stanowiącego załącznik do uchwały na poszczególne cele i założenia określone enumeratywnie we wskazanym przepisie, - art. 11a ust. 4 u.o.z., poprzez niewyczerpanie delegacji ustawowej przejawiające się w niewskazaniu w pkt 4 Programu stanowiącego załącznik do uchwały sposobu odławiania bezdomnych zwierząt. Odnosząc się do powyższych zarzutów, Prokurator wskazał, że wynikający z art. 11a ust. 5 u.o.z. wymóg wskazania w programie opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków, organ zrealizował w sposób niepełny i nieprawidłowy. Skarżący wskazał, że w pkt 11 Programu organ wprawdzie wskazał środki finansowe, które zabezpieczył w budżecie gminy na realizację programu, to jednak nie określił on w sposób zgodny z prawem sposobu wydatkowania tych środków. Brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie niewątpliwie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W kontekście niewskazania przez Organ w punkcie 4 Programu podmiotu zajmującego się odławianiem zwierząt bezdomnych i ograniczenie się jedynie do wzmianki, że zadania te zostaną powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, Prokurator zauważył, że Rada również i w tym zakresie nie wyczerpała delegacji ustawowej. Wskazywane określenie sposobu realizacji zadania w postaci odławiania i transportu bezdomnych zwierząt stwarza niebezpieczeństwo, że w sytuacji gdy nie doszłoby do zlecenia realizacji tych zadań odpowiednim podmiotom, to zadanie to nie zostanie zrealizowane w ogóle, gdyż organ wskazał wyłącznie na tę formę realizacji zadania, tj. wyłącznie poprzez zlecenie jego realizacji bliżej nieokreślonemu podmiotowi prowadzącemu schronisko, nie wskazując jednocześnie, że stosowne umowy zlecenia zostały zawarte z odpowiednimi podmiotami, co stanowiłoby formę gwarancji, że przedmiotowe zadania rzeczywiście zostanie wykonane. Przy dokonywaniu zmiany treści uchwały i załącznika Rada winna sprecyzować w zmienionej uchwale schronisko, które będzie zajmowało się odławianiem i transportem zwierząt bezdomnych. Ponadto nie określono sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami, tj. nie wskazano gdzie odłowione zwierzęta będą przebywać do czasu dostarczenia do schroniska i kto będzie za to odpowiedzialny. Końcowo Prokurator wskazał na nieprawidłowości natury redakcyjnej uchwały, podnosząc, iż zgodnie z § 124 ust. 1 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). — podstawową jednostką redakcyjną aktu prawa miejscowego są paragrafy. Zdaniem Skarżącego podzielenie Programu na punkty, wydzielenie wstępu stoi w sprzeczności z powołanymi przepisami zasad techniki prawodawczej. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega częściowemu uwzględnieniu. Sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu oraz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria sąd stwierdził, że jest ona częściowo dotknięta istotnym naruszeniem prawa w zakwestionowanym w skardze zakresie. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, a w szczególności art. 11a. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (czyli realizację zadania własnego gminy jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do treści art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a ustawy). W myśl natomiast art. 11a ust. 5 ustawy, program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Odwołując się do ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie interpretacji ww. przepisów, w szczególności art. 11a ust. 5 ustawy, wskazać należy, że prawidłowe wypełnienie przez organ zawartej w nich delegacji ustawowej powinno polegać na precyzyjnym określeniu w uchwale zarówno wysokości środków finansowych na realizację programu jak i odrębnie, konkretnego sposobu wydatkowania tych środków. W przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył bowiem sformułowania "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w nim elementów w treści programu. W orzecznictwie wskazuje się również, że użyty przez ustawodawcę zwrot "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem art. 11a ust. 5 ustawy pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (vide wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 26 marca 2019 r., II OSK 481/19; z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r., II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, CBOSA). W świetle zaprezentowanego wyżej i jednolitego stanowiska sądów administracyjnych, stwierdzić należy że Rada nie wypełniła należycie delegacji ustawowej. Punkt 11 Programu zawiera informację o środkach finansowych przeznaczonych na realizację zadań wynikających z programu, które zostały zarezerwowane w budżecie gminy [...] na rok 2021 w wysokości 34.000 zł. Środki te zostały rozdysponowane na opiekę nad bezdomnymi zwierzętami w "[...] (30.000 zł), opiekę weterynaryjną nad zwierzętami kierowanymi do schroniska dla zwierząt oraz w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt sprawowana przez lekarza weterynarii J. G. prowadzącego Gabinet Weterynaryjny (3.000 zł), opiekę nad bezdomnymi zwierzętami gospodarskimi (500 zł) oraz na opiekę nad wolno żyjącymi kotami oraz zapobieganie ich bezdomności (500 zł). Zdaniem Sądu, takie sformułowanie wskazuje, że Rada nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie. Sąd w tym zakresie przychyla się do opinii Prokuratora, że za niewystarczające należy uznać wskazanie łącznych kwot przeznaczonych na realizację powyższych zadań. Zdaniem Sądu Rada winna jest dokładnie podzielić wskazane wyżej kwoty na poszczególne zadania ujęte w programie i określić jak będą one rozdysponowane. W innym przypadku należałoby przyjąć, że poszczególne kwoty są jedynie szacunkami, a przecież przyjmując określoną pulę pieniędzy na realizację poszczególnych zadań Rada zmuszona była przeanalizować poszczególne dane składowe, które złożyły się na określoną kwotę i powinna te kwoty ująć w Programie. W konsekwencji, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że brak wskazania sposobu wydatkowania konkretnych środków na realizację poszczególnych i wszystkich celów Programu stanowi istotne naruszenie prawa. Kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego realizacji. Zaskarżony pkt 11 przyjętego Programu nie zawiera więc unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić i stanowi to istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., a zatem przesądza o wadliwości zapisu skutkującej koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Sąd nie przychylił się jednak do drugiego zarzutu Prokuratora, jakoby Rada w pkt 4 Programu nie ujęła konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem zwierząt. W tym kontekście wskazać należy, że wskazany zapis Programu stanowi, że "odławianie i transport do Schroniska bezdomnych zwierząt z terenu gminy [...] zostanie powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt". Uszło jednak uwadze Skarżącemu, iż w pkt 1 Program precyzuje, że "ilekroć w uchwale jest mowa o schronisku – należy przez to rozumieć [...] w spadku z siedzibą ul. [...] lok. [...], [...], adres schroniska: [...], [...]". Oznacza to, iż Rada dokładnie wskazała podmiot, który będzie odpowiedzialny za odławianie bezdomnych zwierząt oraz gdzie będą one przetrzymywane. Końcowo, należy wskazać, iż Prokurator zasadnie zwrócił uwagę na nieprawidłowości dotyczące strony redakcyjnej uchwały, przez niewykorzystanie przy konstruowaniu aktu prawa miejscowego podstawowej jednostki redakcyjnej jaką są paragrafy niemniej wspomniane naruszenie nie było naruszeniem na tyle istotnym, które powinno eliminować przedmiotowy akt prawa miejscowego z obrotu. W oparciu o powyższe ustalenia Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności pkt 11 załącznika do Programu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – o czym Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji, zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.