IV SA/Wa 2373/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w W., działając na podstawie przepisów art 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.) określanej dalej jako K.p.a., w związku z art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909), po rozpatrzeniu odwołania P. B. (zwanego w dalszej części stroną, skarżącym), od decyzji nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. (zwanego w dalszej części Dyrektorem RDLP) z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], odmawiającej wyrażenia zgody na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej 0,0050 ha gruntów leśnych, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej w miejscowości S., gm. S., z przeznaczeniem pod drogę dojazdową do nieruchomości, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora RDLP. Stan sprawy przedstawił się następująco. W dniu [...] stycznia 2017 r. skarżący złożył wniosek o wyłączenie z produkcji leśnej 0,0050 ha gruntów leśnych, stanowiących części działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...], położonej w miejscowości S., gm. S. z przeznaczeniem pod drogę dojazdową do nieruchomości. Do ww. wniosku załączono wypis, wraz z wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., obejmującego swym zasięgiem tereny położone w granicach administracyjnych miasta, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S., z którego wynika, że część przedmiotowej działki o numerze ewidencyjnym [...], w obrębie S., objętej wnioskiem na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, położona jest na obszarze zieleni przywodnej. Dla przytoczonej jednostki planistycznej, [...], zgodnie z § 36 ust 1 i 2 powyższego planu wprowadzono następujący nakazy: ochrony terenów przywodnych w granicy terenów przyległych do wód otwartych płynących, wyznaczonych graficznie na rysunku planu, niezależnie od ich formy własności, utrzymania i ochrona topografii i naturalnego krajobrazu, zachowania, ochrony i rozwijania flory, w tym lasów, w formie siedlisk naturalnych i pół naturalnych, zachowania i ochrony fauny, zagwarantowania dostępności dla obsługi technicznej wód powierzchniowych". Ponadto przewidziano zakazy budowy obiektów i budowli innych, niż dopuszczone. Dopuszczono budowle ochrony przeciwpowodziowej oraz gospodarki wodnej, ingerencję wyłącznie w przypadku robót związanych z ochroną przeciwpowodziową, utrzymaniem wód powierzchniowych i przeciwdziałaniem zarastaniu brzegów, realizację ścieżek pieszych, turystycznych oraz ścieżek rowerowych, pod warunkiem, iż na etapie ich projektu zagospodarowania, zostaną wytyczone w sposób niekolizyjny dla przeznaczenia podstawowego. RDLP decyzją [...] z dnia [...] marca 2017 r. odmówił zezwolenia na wnioskowane wyłączenie gruntów z produkcji. W uzasadnieniu wskazał, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2006 r.) przedmiotowy teren opisany jest jako teren zieleni - zieleń przywodna, a takie ustalenie planu nie pozwala na przeznaczenie terenu leśnego na cel wnioskowany przez skarżącego. Skarżący złożył odwołanie, a DGLP decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Organ w uzasadnieniu decyzji II instancji argumentował, że skarżący ubiega się o zgodę na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji, w celu wybudowania na tym gruncie drogi dojazdowej do własnej działki. Zamierzona inwestycja nie stanowi żadnej z budowli, którą dopuszcza § 36 ww. planu. Wobec oczywistej sprzeczności zamierzonej inwestycji z treścią planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne było wydanie decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji. Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r., wniósł odwołanie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, wskazując że przedmiotowy teren oznaczany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren zieleni przywodnej zmienia przeznaczenie gruntu i jest tożsame z przeznaczeniem, go na cele nierolnicze i nieleśne, jednocześnie podparła swój zarzut informacją, że sąsiednie działki zostały trwale wyłączone z produkcji leśnej i nie widzi podstawy różnicowania pod względem prawnym nieruchomości, których stan faktyczny jest niemal identyczny. Organ wskazał, że przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy nie są brane pod uwagę warunki i przesłanki prawne dotyczące działek sąsiednich, gdyż nie stanowią one przedmiotu postępowania. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego zmiany przeznaczenia gruntu na leśnego na cele nieleśne organ stwierdził, że zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, można dokonać wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga uzyskania uprzedniej zgody właściwego organu (art. 7 ust. 2 ustawy). Zatem zmiana przeznaczenia każdego gruntu leśnego na cele nieleśne, bez względu na jego obszar, może być dokonana wyłącznie w mpzp i zawsze wymaga uzyskania uprzedniej zgody właściwego organu na dokonanie takiej zmiany. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z dnia 27 marca 2003 r. (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 1073), wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: (...) występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne - tutaj wymagają tego przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W rozpatrywanym przypadku przeznaczenie dla działki [...], obręb [...] w S., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. zieleń przywodna, nie zmienia przeznaczenia terenu z leśnego na nieleśny i jest tożsame z koniecznością przestrzegania nakazów oraz zakazów zawartych § 36 ust. 2 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planu miasta S. Dyrektor RDLP, jako organ właściwy do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, ocenia zapisy planu miejscowego dotyczące przedmiotowych gruntów leśnych m.in., pod względem zgodności celu przeznaczenia w planie miejscowym, z celem o jaki strona wnioskuje. Organ podkreślił, że dopiero zmiana przeznaczenia wnioskowanej działki ewidencyjnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne, będzie podstawą do uzyskania decyzji Dyrektora RDLP, zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych. W skardze z dnia [...] sierpnia 2017 r. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w W. z dnia [...] czerwca 2017 r. P. B. zarzucił naruszenie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zw. art. 7 ust. 1 i art. 4 pkt 6 i pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. (t.j.: Dz.U. z 2017, poz. 788, ze zm.) o lasach i art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta S. przewiduje odrębną kategorię dla terenów leśnych oznaczoną jako ZL - tereny lasów, a nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze o przeznaczeniu ZL. Na tej podstawie skarżący uznał za błędną interpretację Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, że nie doszło do zmiany przeznaczenia gruntów skarżącego na nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości nie ma lasu, ani nie odbywa się żadna produkcja leśna. Teren w żaden sposób nie jest urządzony, jest to łąka porośnięta krzewami i drobnymi drzewami. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie będzie tam możliwe nawet urządzenie lasu i przeznaczenie tego terenu do produkcji leśnej. Podkreślił, że przeznaczenie przedmiotowego gruntu w MPZP miasta S. jako zieleń przywodna jest tożsame z przeznaczeniem tego gruntu na cele nieleśne, a w związku z tym wniosek o wyłączenie wnioskowanego gruntu z produkcji leśnej jest uzasadniony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w tej sprawie skarżący uczynił decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2017 r. Polemika między stronami dotyczy interpretacji art. 4 pkt 6, art. 7 ust. 1 i 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w kontekście prawidłowości odmowy wyrażenia zgody na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej [...] ha gruntów leśnych, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej w miejscowości S., gm. S., z przeznaczeniem pod drogę dojazdową do nieruchomości, oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2006 r. jako ZW - zieleń przywodna. W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie, za prawidłowe należy uznać stanowisko organów, a za błędne stanowisko strony skarżącej, która wywodziła, że część gruntów leśnych ww. mpzp oznaczył symbolem "ZL - zieleń leśna: lasy państwowe, lasy prywatne, planowane zalesienia", to tereny objęte symbolem ZP nie jest lasem. Należy wskazać, że miejscowy plan zagospodarowania jest aktem prawa miejscowego, interpretacja jego poszczególnych zapisów nie może naruszać jednoznacznych regulacji ustawowych, co w efekcie prowadziłoby do sprzeczności między treścią norm ustawowych, w tym ww. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustaleniami planu miejscowego, w zw. z. art. 17 pkt. 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W treści przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca jednoznacznie wymaga, aby przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze dokonane było w planie miejscowym, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu, a zatem po uzyskaniu zgody ministra właściwego dla spraw rozwoju wsi. Brak takiej zgody wyklucza bowiem przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, a w konsekwencji także wyłączenie takich gruntów z produkcji. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Takie sformułowanie przepisu oznacza, że decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji może dotyczyć tylko gruntów "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne". W świetle art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez "przeznaczenie gruntów na cel nierolnicze i nieleśne" rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Ustalenie innego sposobu użytkowania niż leśny oznacza w istocie ustalenie innego sposobu zagospodarowania terenu, które należy do zadań własnych gminy i następuje na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych nie mogą ustalać przeznaczenia terenów i są w tym zakresie związane działaniami podjętymi przez organy gminy. Co do zasady ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Istotne jest zatem, że dla przedmiotowego gruntu objętego jednostką planistyczną [...], zgodnie z § 36 uchwały Rady Miejskiej w S. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] wprowadzono następujące warunki: § 36.1. Plan wyznacza istniejące i planowane tereny zieleni - zieleń przywodna ZW. 2. Zasady zagospodarowania terenów: Nakazy: - ochrona terenów przywodnych w granicy terenów przyległych do wód otwartych płynących, wyznaczonych graficznie na rysunku planu, niezależnie od ich formy własności, - utrzymanie i ochrona topografii i naturalnego krajobrazu, - zachowanie, ochrona i rozwijanie flory, w tym lasów, w formie siedlisk naturalnych i półnaturalnych, - zachowanie i ochrona fauny, - zagwarantowanie dostępności dla obsługi technicznej wód powierzchniowych. Zakazy: - budowy obiektów i budowli innych niż dopuszczone. Dopuszczenia: - budowle ochrony przeciwpowodziowej oraz gospodarki wodnej, - ingerencja wyłącznie w przypadku robót związanych z ochroną przeciwpowodziową, utrzymaniem wód powierzchniowych i przeciwdziałaniem zarastaniu brzegów, - realizacja ścieżek pieszych w tym szlaków turystycznych oraz ścieżek rowerowych, pod warunkiem, iż na etapie ich projektu zagospodarowania, zostaną wytyczone w sposób niekolizyjny dla przeznaczenia podstawowego. Z powyższego wynika, że miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego dla terenów leśnych, położonych w obszarze oznaczonym symbolem ZW, nie zmienił przeznaczenia na cele nieleśne. W § 36 ust. 2 pkt 1 lit. c mpzp rada miasta nakazała zachowanie i ochronę lasów. Jednocześnie plan zakazał budowli obiektów i budowli za wyjątkiem takich, które określił jako "dopuszczalne". Należy podkreślić, że w prawie administracyjnym nie można ograniczać, a tym bardziej wyłączyć systemowej analizy przepisów prawnych, w tym także przy stosowaniu prawa miejscowego, w szczególności sytuacji gdy brak takiej wykładni prowadzi do istotnej sprzeczności systemu prawnego. Należy mieć na uwadze, że prawo powszechnie obowiązujące, którego źródła wskazuje Konstytucja RP w art. 87 § 1 i 2 stanowi system, a zatem całość którą powinna cechować koherencja, a przynajmniej wewnętrzna niesprzeczność. Nie można sytuacji, w której pojawia się sprzeczność między literalnym rozumieniem brzmieniem jednego przepisu prawa (w tym przypadku przepisu planu miejscowego) a spójnym brzmieniem innych przepisów (prawa ustawowego) pominąć tej kwestii. Przeciwnie budzące wątpliwości przepisy prawa miejscowego trzeba wykładać, dążąc do ograniczenia lub wyeliminowania sprzeczności w obrębie systemu prawa. Nie jest zatem do przyjęcia interpretacja przedstawiona przez skarżącego. W świetle przepisu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, za las należy uznać każdy grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b, i c tej ustawy (nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody ani nie został wpisany do rejestru zabytków). Jednak dodatkowe kryteria dotyczą gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha, przejściowo pozbawionych roślinności leśnej (zob.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt IV CSK 353/08, OSNC-ZD 2009/4/99, Lex nr 527250; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV CSK 41/12, niepubl.; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt I CSK 258/09, niepubl.). Nie ma zatem wymogu dla uznania danego terenu za las, by dany teren w rzeczywistości porastały drzewa. Z mocy art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, ich właściciele zobowiązani są do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich leśnego użytkowania, w szczególności do zachowania w lasach roślinności leśnej, ponownego wprowadzania upraw leśnych w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, pielęgnowania i ochrony lasu, w tym ochrony przeciwpożarowej, przebudowy drzewostanu oraz racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający realizację wszystkich jego funkcji. Stosownie do art. 8 ustawy o lasach, podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych. Z woli ustawodawcy las można przekształcić wyłącznie w użytek rolny i tylko, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu. Z powyższego wynika, że zawarty w § 36 ust. 2 pkt 1 lit. c mpzp nakaz zachowania i ochrony lasów jest zbieżny z nakazami, wynikającymi z przepisów rangi ustawowej. Pozbawienie roślinności leśnej nie może stanowić prawnego argumentu, przemawiającego na rzecz uznania, że plan miejscowy dopuszcza zabudowę, bez konieczności zgody na wyłączenie z produkcji leśnej. Sam fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla m. S. przewiduje odrębną kategorię dla terenów leśnych oznaczoną jako ZL - tereny lasów, a nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze o przeznaczeniu ZL, biorąc pod uwagę przytoczone wyżej zakazy, wynikające z planu oraz uregulowania ustawowe, nie przesądza, biorąc pod uwagę wyniki wykładni literalnej i systemowej, iż brak jest wymogu ochrony lasów na terenie działki skarżącego. Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Ze względu na zawarte w planie zakazy takiego działania odnośnie do przedmiotowej działki organ, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie naruszył wskazanych przepisów. Organy obu instancji działały w oparciu o obowiązujące przepisy, prawidłowo je wyłożyły i poprawnie zastosowały. W ocenie Sądu organy nie uchybiły również przepisom postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a., a także art. 15 i 138 § 1 pkt 1 tej ustawy. Zasadnie organ argumentował, że zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśnie można dokonać wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po uzyskaniu zgody właściwego organu. Organ odwołując się do relewantnych przepisów wykazał, że w rozpatrywanym przypadku wskazanie przeznaczenia dla działki [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako zieleń przywodna, nie zmienia przeznaczenia terenu z leśnego na nieleśny. Z uwagi na to, że zarzuty podniesione w skardze okazały się niezasadne Sąd oddalił wniesioną skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.