IV SA/Wa 2374/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez B. P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] kwietnia 2012 odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na funkcje mieszkalne, zlokalizowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb ewidencyjny [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W świetle art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 60 powyższej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 powyższej ustawy. Ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 159), zostały wprowadzone zmiany w art. 53 ust. 4 pkt 11 powyższej ustawy. W świetle tej zmiany z dniem 18 marca 2011 r. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej – w odniesieniu do: a/ przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarski wodnej, b/ obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych uwzględnia się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne. Studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zgodnie z zapisem art. 14 w/w ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Organ podkreślił, że przedmiotowa inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne planowana jest na działce nr [...], która znajduje się zgodnie ze sporządzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. na podstawie art. 79 ustawy Prawo wodne opracowaniem pn. "Wyznaczenie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych", stanowiącym element studium ochrony przeciwpowodziowej, w zasięgu zalewu wodą o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat – [...]. Z powyższego wynika zatem, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania wymaga uzgodnienia z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Na dyrektorze regionalnego zarządu gospodarki wodnej spoczywa obowiązek dokonania, w postępowaniu o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy, oceny planowanej inwestycji na danym obszarze pod względem ochrony ludzi i mienia przed powodzią. Odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wskazał, że zgodnie z opracowanie pn. "Wyznaczenie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych", stanowiącym element studium ochrony przeciwpowodziowej, planowana inwestycja znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią [...]. Rzędna zalewu wód o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat (1%) wynosi [...] m n.p.m., natomiast rzędne terenu układają się poniżej rzędnej wód powodziowych. Oznacza to, że cały obszar inwestycji może być okresowo z prawdopodobieństwem p=1% podtapiany warstwą wód powodziowych o głębokości zalewu ok. [...] m. Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego w strefie zagrożenia zalaniem [...] powoduje zwiększenie ryzyka powodziowego poprzez zwiększenie strat w przypadku wystąpienia powodzi. W związku z tym zagospodarowanie działki nr [...] polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na funkcje mieszkalne jest niedopuszczalne bowiem powstaje dodatkowe zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz mogą wystąpić trudności w prowadzeniu akcji ratunkowej. Spiętrzona woda uniemożliwi dojazd do budynku, a co za tym idzie możliwość szybkiej i bezpiecznej ewakuacji ludzi oraz ich dobytku. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na zapis zawarty w pkt 3.3 lit. e projektu decyzji, który wskazuje, iż ścieki odprowadzane będą z budynku do przydomowej oczyszczalni ścieków. Zgodnie z § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. , nr 75, poz. 690), zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. Odnosząc się do wskazanego w zażaleniu faktu, że część działki, na której zlokalizowane są budynki oraz droga dojazdowa do ulicy [...] w czasie ostatniej wielkiej powodzi w 2010 r. nie zostały zalane wodami powodziowymi to organ wskazał, że analiza zagrożenia powodziowego rozpatrywana jest zarówno dla powodzi prawdopodobnych, jak i historycznych. Organ podkreślił też, że z określonej w punkcie 3 wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy charakterystyki planowanej inwestycji, nie wynika aby budynek posiadał wysoki fundament i aby rzędna poziomu posadzki parteru budynku wynosiła [...] m n.p.m. Organ wskazał, że straty powodziowe można w znaczny sposób ograniczyć poprzez powstrzymanie zabudowy dolin rzecznych oraz obszarów narażonych na niebezpieczeństwo wystąpienia powodzi. Takie rozwiązanie umożliwia wypełnienie ustawowego obowiązku ochrony przed powodzią, nałożonego na organy administracji publicznej. Skargę na postanowienia Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1/ naruszenie przepisu art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ wydający zaskarżone postanowienie, iż planowana przez skarżącą inwestycja utrudnia ochronę przeciwpowodziową i zwiększa ryzyko powodziowe mimo, że zamierzone prace na to nie wskazują, 2/ naruszenie przepisu art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne poprzez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że planowane jest podłączenie budynku do przydomowej oczyszczalni ścieków a w związku z tym, że jest to nowe przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, gdy tymczasem oczyszczalnia taka działa na terenie nieruchomości, a budynek jest do niej już podłączony; 3/ naruszenie art. 80 i 84 kopa poprzez dokonanie błędnych ustaleń, że rzędna dla lokalizacji inwestycji wynosi [...] m n.p.m. i nie powołanie biegłego w celu ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, chociaż dane posiadane przez organ pochodziły z 2005 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła wskazane zarzuty i podkreśliła w szczególności, że będąca własnością skarżącej działka położona jest na tzw. terenach zalewowych, jednakże rzędna lokalizacji budynku objętego zamierzoną inwestycją to [...] m n.p.m. Zdaniem skarżącej wynika to z aktualnej mapy sytuacyjno - wysokościowej, którą skarżąca dołączyła do skargi. W związku z tym inwestycja znajduje się powyżej rzędnej wód powodziowych i zgodna jest z wymaganiami określonymi w studium ochrony przeciwpowodziowej. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe. Ustawodawca wskazuje przy tym przykładowe wyliczenie zabronionych prac. Zamierzona przez skarżącą inwestycja nie mieści się w katalogu robót i czynności wskazanych w powyższym przepisie. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniosła o jej oddalenie oraz podtrzymała swoje argumenty zawarte w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 2002) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art.134 w/w ustawy nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowiły art. 53 ust. 4 pkt 11 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do: a) przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, b) obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do treści art. 88d ust. 1 ustawy Prawo wodne dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego, sporządza się mapy zagrożenia powodziowego. Zgodnie zaś z art. 88d ust. 2 tej ustawy na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się w szczególności: 1) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego; 2) obszary szczególnego zagrożenia powodzią; 3) obszary obejmujące tereny narażone na zalanie w przypadku: a) przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowego, b) zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego, c) zniszczenia lub uszkodzenia budowli piętrzących, d) zniszczenia lub uszkodzenia budowli ochronnych pasa technicznego. Art. 88d ustawy Prawo wodne został do niej wprowadzony mocą art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 32, poz. 159 ze zm.). Nowelizacja ta weszła w życie z dniem 18 marca 2011r. Zatem w chwili orzekania przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej obowiązywały znowelizowane przepisy, które nieco odmiennie regulowały kwestie możliwości inwestowania na terenach zagrożonych negatywnym oddziaływaniem wód. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 53 ust. 4 pkt 11) przewidują konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 88 d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne. Dalej art. 88 d ust. 1 i 2 powołanej ustawy przewiduje, że dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi sporządza się mapy zagrożenia powodziowego. Na tych mapach przedstawia się w szczególności obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Legalna definicja obszarów szczególnego zagrożenia powodzią znalazła miejsce w art. 9 ust. 1 pkt 6c) ustawy. Analiza przepisów ustawy Prawo wodne prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym o zasięgu terenów podlegających rygorom tego aktu prawnego decydują dokumenty jakimi są mapy zagrożenia powodziowego sporządzane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 88 f ust. 1). Dalej przepis stanowi, że od dnia przekazania map zagrożenia powodziowego jednostkom samorządu terytorialnego wszystkie decyzje o warunkach zabudowy na obszarach wskazanych na mapach zagrożenia powodziowego muszą uwzględniać poziom zagrożenia wynikający z wyznaczenia tych obszarów. Jednocześnie do czasu sporządzenia owych map ustawodawca przewidział czas przejściowy, o czym stanowi art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Mianowicie art. 14 stanowi, że studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Ustawodawca zatem na równi z mapami zagrożenia powodziowego traktuje studia ochrony przeciwpowodziowej sporządzone przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w oparciu o poprzednie przepisy. Zgodnie z art. 88 d ust. 2 to właśnie na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się w szczególności obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Dotychczasowe zatem studia ochrony przeciwpowodziowej wyznaczające obszary o możliwości wystąpienia powodzi raz na 100 lat stały się dokumentami (w okresie przejściowym) obrazującymi ten stan zagrożenia już pod rządami znowelizowanego Prawa wodnego. Obecnie bowiem ustawa również przewiduje w art. 9 ust. 1 pkt 6c) ppkt a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat i kwalifikuje je jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Mając na uwadze, iż strefa zalewania wodami powodziowymi rozciąga się na obszarze obejmującym również działkę inwestycyjną skarżącej nr [...], słuszne jest stanowisko orzekających organów, że może dojść do zniszczenia planowanej inwestycji, jak i obiektów budowlanych położonych w jej otoczeniu. W konsekwencji prawidłowy jest wywód Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, że dalsza rozbudowa, a tym bardziej zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, spowodować może dodatkowe niebezpieczeństwo dla zdrowia i mienia zarówno skarżących, jak i mieszkańców okolicznych terenów; zagraża zatem wartościom, do ochrony których zobowiązane są organy administracji przy kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego (art. 88 k ustawy Prawo wodne). Wbrew twierdzeniu skarżącej, Sąd stwierdza, że ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu należycie wyjaśniono wszystkie istotne kwestie, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest przekonujące. Wobec tego zarzuty zawarte w skardze należało uznać za niezasadne. Niezasadny jest również zarzut skarżącej zawarty w pkt 2 skargi. Z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy przedstawionego do uzgodnienia wynika, sposób odprowadzenia lub oczyszczania ścieków sanitarnych z przydomowej oczyszczalni ścieków, zaś art. 40 ust. 1 pkt 3 w sposób kategoryczny stwierdza, że zabrania się (...) gromadzenia ścieków. Ponadto przedstawiona przez skarżącą mapa jest mapą do celów projektowych i wskazuje wbrew twierdzeniu skarżącej zróżnicowanie wartości rzędnych działki [...] oznaczonych na mapie [...] m n.p.m. i pokrywa się z wartościami przedstawionymi w opracowaniu pn. "Wyznaczenie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych", stanowiącym element studium ochrony przeciwpowodziowej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.