IV SA/Wa 2379/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego T. D. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2379/18 UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2018 r. po rozpatrzeniu odwołania M. C. uchylił decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. T. D. zwrócił się do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o wyrażenie zgody na nabycie w trybie art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2196, zwanej dalej "ustawą") nieruchomości rolnych oznaczonych jako działka nr [...], położona w miejscowości [...], gmina [...], województwo [...], działki nr [...] i [...], położone w miejscowości [...], gmina [...], województwo [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa wyraził zgodę na nabycie przez T. D. nieruchomości rolnych oznaczonych jako działka nr [...] oraz działki nr [...] i [...]. Od decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] lutego 2018 r. odwołanie złożył M. C. Właściciel nieruchomości poniósł, że nie wyraża zgody na sprzedaż nieruchomości T. D. Organ odwoławczy ocenił, że zaskarżoną decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa należał uchylić w całości, a postępowanie przed nim prowadzone w całości umorzyć. Organ wyjaśnił, że umorzenie przez organ odwoławczy postępowania organu pierwszej instancji następuje w razie wystąpienia przyczyn określonych w art. 105 § 1 Kpa. Przepis ten stanowi, że w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem organu ze zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, że intencją właściciela nieruchomości M. C. było przeniesienie prawa własności nieruchomości rolnej na rzecz K. M., a nie T. D.. Świadczy o tym treść oświadczenia M. C. zawartego w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. oraz w odwołaniu z dnia [...] marca 2018 r. Właściciel wskazał, że nie chce sprzedać należącego do niego gruntu rolnego T. D., a także zwrócił się do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o zakończenie prowadzonego postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie przez T. D. nieruchomości rolnych oznaczonych jako działka nr [...], położona w miejscowości [...] oraz działki nr [...] i [...], położone w miejscowości [...], bez wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Podkreślił również, że T. D. przez wszczęcie postpowania administracyjnego chce wymusić na nim zbycie na jego rzecz tych nieruchomości rolnych. Należy zatem uznać, że Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa po zapoznaniu się z oświadczeniem M. C. z dnia [...] lutego 2018 r. powinien umorzyć prowadzone postępowanie administracyjne. Postępowanie, o którym mowa w art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy jest postępowaniem, które może zostać zainicjowane przez nabywcę, jednakże istotne jest aby zamiarem właściciela było również zbycie należącej do niego nieruchomości na rzecz podmiotu, który wystąpił z wnioskiem. Przepisy regulujące kwestie rozporządzania mieniem nie przewidują regulacji, w oparciu o które wnioskodawca może domagać się wydania przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa decyzji wyrażającej zgodę na nabycie nieruchomości rolnej, w sytuacji gdy właściciel tejże nieruchomości nie zamierza jej sprzedać. Postępowania administracyjne w takiej sytuacji jest bezprzedmiotowe. Tym samym, Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa nie był uprawniony do orzekania wbrew woli właściciela nieruchomości i wyrażenia zgody na sprzedaż jego gruntów w trybie art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy. Skargę na decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. D. zaskarżając w całości decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji, - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcie kwestii tj. pominięcie dowodu z umowy przedwstępnej zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] maja 2017 r" Repetytorium A nr [...] sprzedaży ww. działek, a także roszczenia o przeniesienie własności nieruchomości przez uczestnika M. C. na rzecz skarżącego T. D., wpisanego w dziale III księgi wieczystej [...] oraz [...] dot. ww. działek, - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości w sytuacji, w której organ I instancji rozważył w sposób prawidłowy przesłanki wynikające z ustawy dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego uprawniające skarżącego do uzyskania zgody na nabycie nieruchomości w trybie art. 2a ust. 4 pkt 2 ww. ustawy, 2. naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wydanie zgody w trybie tego przepisu jest uzależnione od potwierdzenia woli zbycia nieruchomości przez zbywcę, mimo, iż to nie wynika z przesłanek uzyskania zgody na podstawie ww. przepisu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji w uzasadnieniu powołał się na "(...) oświadczenie M. C. zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. oraz odwołanie z dnia [...] marca 2018 r.", całkowicie pomijając załączony przez skarżącego do akt sprawy organu I instancji akt notarialny - umowę przedwstępną sprzedaży przedmiotowych nieruchomości z dnia [...] maja 2017 r, Rep. Nr [....], zawartą między M. C., a skarżącym T. D., a także fakt uiszczenia przez T. D. na rzecz M. C., w wyniku zawartej umowy, zadatku w łącznej kwocie 100.000, 00 zł (sto tysięcy złotych 00/100) tytułem sprzedaży przedmiotowych nieruchomości. Do dnia sporządzenia niniejszej skargi, M. C. nie dokonał zwrotu tego zadatku. Organ II instancji nie uwzględnił również dokonanego na podstawie oświadczenia M. C. wpisu w dziale III księgi wieczystej [...] oraz [..] na rzecz skarżącego T. D. roszczenia o przeniesienie własności ww. nieruchomości. Kwestia zawarcia ww. umowy przedwstępnej była również podnoszona przez skarżącego w piśmie kierowanym do Organu II instancji z dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżący wskazał, że przepis art. 105 § 1 kpa ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej - mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe - w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. - tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się z zbędne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 696/17 podniósł, że "Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to zatem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu." W przedmiotowej sprawie zdaniem skarżącego nie wystąpił brak przedmiotu postępowania, a tym bardziej trwała i nieusuwalna przeszkoda. Z całą pewnością takiej przeszkody nie stanowią oświadczenie M. C. zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. oraz w odwołaniu z dnia [...] marca 2018 r. Strony zawarły przedwstępną umowę sprzedaży przedmiotowych nieruchomości w formie aktu notarialnego. Umowa ta zawiera wiążące zobowiązanie M. C. do przeniesienia prawa własności przedmiotowych nieruchomości na rzecz skarżącego. Co istotne umowa ta zastała zawarta w formie wymaganej dla umowy przyrzeczonej. Tym samym kwestia wyrażenia zgody jest aktualna i niezbędna w świetle obowiązujących przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Nadto wydaje się, iż Organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył de facto kompetencje sąd cywilnego, który jako jedyny jest władny do oceny ważności i skuteczności oświadczeń złożonych przez strony. Rolą Organu jest ocenić czy potencjalne nabycie będzie zgodne z ustawą - jej przesłankami i celem, tj. ,,(...) że nabyta nieruchomość rolna będzie spełniała swoją gospodarczą funkcję, przez efektywne wykorzystanie w procesie produkcji rolnej, a nie będzie traktowana wyłącznie jako lokata kapitału (vide uzasadnienie projektu nowelizacji ustawy, druk sejmowy nr 293 Sejm VIII kadencji, www.se}m.gov.pl) - nie zaś interpretacja oświadczeń potencjalnych kontrahentów, zachowanie wymaganej formy, związanie ofertą, itd. Przesłanką na uzyskanie zgody na nabycie nieruchomości na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego nie jest oświadczenie zbywcy nieruchomości na sprzedaży nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2018 r. M. C. przedstawił okoliczności dotyczące zawarcia ze skarżącym umowy przedwstępnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2018 r. narusza przepisy prawa materialnego i procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2016r., poz. 2052 j.t.), co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. wobec oceny, że postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Stosownie do treści art. 2a ust. 1 w/w ustawy nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jeżeli nabywana nieruchomość rolna albo jej część ma wejść w skład wspólności majątkowej małżeńskiej wystarczające jest, gdy rolnikiem indywidualnym jest jeden z małżonków. Powierzchnia nabywanej nieruchomości rolnej wraz z powierzchnią nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego nabywcy nie może przekraczać powierzchni 300 ha użytków rolnych ustalonej zgodnie z art. 5 ust. 2 i 3, co wynika z art. 2a ust. 2 ustawy. Z kolei przepisy zawarte w ust. 1 i 2 nie dotyczą nabycia nieruchomości rolnej: 1) przez: a) osobę bliską zbywcy, b) jednostkę samorządu terytorialnego, c) Skarb Państwa lub działający na jego rzecz Krajowy Ośrodek, d) osoby prawne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, e) parki narodowe, w przypadku zakupu nieruchomości rolnych na cele związane z ochroną przyrody; 2) w wyniku dziedziczenia oraz zapisu windykacyjnego; 3) na podstawie art. 151 lub art. 231 Kodeksu cywilnego; 4) w toku postępowania restrukturyzacyjnego w ramach postępowania sanacyjnego. Według art. 2a ust. 4 nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2 - 4, może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek: 1) zbywcy, jeżeli: a) wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3, b) nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych; 2) osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne, która: a) posiada kwalifikacje rolnicze albo której, pod warunkiem uzupełnienia kwalifikacji zawodowych, przyznano pomoc, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 i 1579) albo w art. 3 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349 i 1888 oraz z 2016 r. poz. 337 i 1579), a termin na uzupełnienie tych kwalifikacji jeszcze nie upłynął, b) daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) zobowiąże się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego. Stosownie więc do treści art. 2a ust. 4 podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku o wyrażenie przez organ zgody na nabycie nieruchomości rolnej są zarówno potencjalny zbywca nieruchomości, jak też potencjalny jej nabywca (tj. osoba fizyczna zamierzająca utworzyć gospodarstwo rodzinne). Aby możliwe było wyrażenie zgody przez organ we władczej formie decyzji administracyjnej ustawa wymaga żeby zbywca wykazał spełnienie określonych warunków odnoszących się zarówno do zbywcy, jak też do potencjalnego nabywcy, a w przypadku gdy wnioskodawcą jest potencjalny nabywca nieruchomości musi on wykazać, że spełnia ściśle określone w przepisie przesłanki. Możliwość złożenia przez potencjalnego nabywcę nieruchomości rolnej wniosku o wyrażenie zgody na jej nabycie nie została uzależniona od wykazania, że właściciel nieruchomości rolnej wyraża zgodę na jej zbycie, co jest zrozumiałe, gdyż przepis ustawy nie przyznaje legitymacji wnioskowej nabywcy nieruchomości, a osobie fizycznej, która jest traktowana jako potencjalny nabywca określonej nieruchomości rolnej. Organ administracji w inicjowanym postępowaniu o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rozstrzyga w sposób władczy o wyrażeniu zgody na nabycie określonej nieruchomości rolnej przez określoną osobę po dokonaniu oceny, że spełnia ona ustawowe przesłanki do uzyskania pozytywnej decyzji. Nie rozstrzyga więc o nabyciu nieruchomości, a o spełnieniu warunku koniecznego do jej nabycia. Wyrażenie zgody ma więc w tym przypadku na celu potwierdzenie, że określona osoba spełnia warunek do nabycia nieruchomości, a zatem co do zasady poprzedza samą czynność przeniesienia własności nieruchomości. Bez uzyskania decyzji wyrażającej zgodę na nabycie nieruchomości rolnej osoba fizyczna nie nabędzie skutecznie własności nieruchomości. Wyrażenie zgody przez właściciela nieruchomości na jej nabycie przez określoną osobę, która inicjuje postępowanie o wyrażenie zgody na nabycie, nie ma więc żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy. Oczywiście bez takiej zgody nie dojdzie w przyszłości do przeniesienia prawa własności. Regułą zatem będzie, że postępowanie o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej będzie inicjowane przez osobę fizyczną wówczas, gdy ma prawo przypuszczać, że dotychczasowy właściciel nieruchomości zamierza dokonać jej zbycia na jej rzecz, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (po zawarciu umowy przedwstępnej). Organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej wykładni art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy oceniając, że znajduje on zastosowanie jedynie wówczas, gdy właściciel nieruchomości wyraża zamiar jej zbycia. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nieprawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, w postaci braku zgody właściciela nieruchomości rolnej na jej zbycie na rzecz wnioskodawcy. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio: w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może jednak prowadzić do umorzenia postępowania. Przedmiot postępowania istnieje m.in. wtedy, gdy nie zostało jeszcze w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie, a organ administracji jest uprawniony do władczego działania w tym zakresie. O bezprzedmiotowości postępowania, a także braku podstaw do wydania merytorycznej decyzji należy mówić z pewnością wówczas, gdy zachodzi przeszkoda do określenia praw i obowiązków konkretnego podmiotu a więc, gdy tak naprawdę nie istnieje cel dla którego postępowanie administracyjne toczy się. W niniejszej sprawie taka przeszkoda nie zachodziła w związku z tym, że właściciel nieruchomości rolnej oświadczył w toku postępowania, że nie jest zainteresowany zbyciem nieruchomości na rzecz skarżącego. Wyrażenie takiej zgody nie stanowi przesłanki określonej w art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy od której uzależnione byłoby upoważnienie organu do władczego rozstrzygnięcia w zakresie złożonego przez potencjalnego nabywcę nieruchomości wniosku. Działanie do którego w takim przypadku organ jest uprawniony, a zarazem zobowiązany nie jest uzależnione od woli właściciela nieruchomości. Uzyskanie zgody na nabycie nieruchomości jako warunku koniecznego do dokonania skutecznego jej nabycia, a dokonanie czynności dwustronnej przez strony, której przedmiotem jest nieruchomość rolna to zupełnie odrębne kwestie. Rację ma więc skarżący, że nie wystąpiła trwała i nieusuwalna przeszkoda uniemożliwiająca kontynuowanie postępowania, a przedmiot postępowania istnieje i jest nim sprawa, w której organ powinien rozstrzygnąć o uprawnieniu wnioskodawcy. Przedmiotem rozstrzygnięcia powinna być zatem kwestia czy spełnia on przesłanki do nabycia określonej we wniosku nieruchomości rolnej, o ile nie zostaną stwierdzone przez organ inne przeszkody uniemożliwiające wydanie merytorycznej decyzji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną i rozpoznać merytorycznie sprawę, o ile nie stwierdzi innej przeszkody uniemożliwiającej jej rozpoznanie. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.