IV SA/Wa 238/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 12 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. F. i M. K. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju solidarnie na rzecz M. F. i M. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 238/19 UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] grudnia 2018 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a.") uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] (dalej również "Wojewoda", "organ I instancji") decyzją z [...] maja 2018 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 4.470.384,00 zł za utracone prawo [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,1498 ha i nr [...]4832 ha, nr [...] o pow. 0,0555 ha i nr [...] o pow. 0,0042 ha, objętej decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] - Południowa Obwodnica [...] na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" - Zadanie "C" - Budowa drogi ekspresowej [...] - Południowa Obwodnica [...] na odcinku od węzła [...] (bez węzła, km około [...]) do węzła [...] (bez węzła, km około [...]) o długości ok 7,5 km odcinek od km [...] do km [...]", w tym na rzecz M. F. w wysokości 2.235.192,00 zł (za 1/2 części prawa własności) i M. K. w wysokości 2.235.192,00 zł (za 1/2 części prawa własności), w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości, czyli o kwotę 223.519,20 zł (w tym na rzecz M. F. o kwotę 111.759,60 zł i M. K. o kwotę 111.759,60 zł), w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanie się ostateczna. Z decyzją organu pierwszej instancji nie zgodził się Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i wniósł odwołanie, w którym zakwestionował prawidłowość określenia wartości nieruchomości w sporządzonym operacie szacunkowym z uwagi na błędnie przyjęty poziom cech rynkowych takich jak "otoczenie i sąsiedztwo" oraz "drogi dojazdowe". Minister Inwestycji i Rozwoju, dalej również "Minister", "organ odwoławczy" uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Minister stwierdził, że operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Zdaniem organu odwoławczego analiza sporządzonego operatu prowadzi do wniosku, iż biegła nieprawidłowo dokonała oceny wycenianej nieruchomości pod kątem ustalonej cechy rynkowej wpływającej na wartość nieruchomości (tj. "drogi dojazdowe"). Jako cechy analizowanego rynku lokalnego autorka opinii przyjęła: lokalizację ogólną, otoczenie i sąsiedztwo, infrastrukturę techniczną i drogi dojazdowe. Ze względu na sąsiedztwo i otoczenie nieruchomości podobne pogrupowano na działki położone: w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej w wysokim standardzie, na terenie dobrze zagospodarowanym ("dobre"), w otoczeniu słabiej zurbanizowanym i zagospodarowanym lub zabudowy mieszanej ("zadawalające") i w otoczeniu jednostkowej zabudowy mieszkaniowej ("średnie"). Pod względem dróg dojazdowych nieruchomości porównawcze zostały zróżnicowane na działki, do których dojazd zapewniony jest: drogą utwardzoną ("dobre"), drogami nieutwardzonymi - działki położne w niedużej odległości od dróg utwardzonych ("dość dobre") i drogami nieutwardzonymi - drogi utwardzone w dalszej odległości ("średnie"). Za drogi dojazdowe wycenianej nieruchomości przyznano ocenę "dobrą". Według klasyfikacji zastosowanej przez rzeczoznawcę majątkowego ocena dobra za ww. cechę rynkową przewidziana jest dla nieruchomości z dojazdem drogą utwardzoną. Natomiast w przedstawionym w operacie szacunkowym opisie działki (str. 6) biegła wskazała, że dojazd do nieruchomości zapewniony był drogą gruntową, zaś droga asfaltowa znajdowała się dopiero w niedużej odległości. Wobec powyższego, w ocenie Ministra, przyznanie nieruchomości oceny "dobrej" pod względem dróg dojazdowych nie koresponduje z przedstawionym w operacie opisem przedmiotowej nieruchomości. Sporządzony przez biegłą opis stanu faktycznego nieruchomości wskazuje na zasadność przydzielenia wycenianej nieruchomości oceny na poziomie "dość dobrym" pod względem stanu dróg dojazdowych. Nieprawidłowe dane w ustaleniach poczynionych przez biegłą wpływają na końcowy wynik wyceny przedmiotowej nieruchomości, bowiem atrybutowi "drogi dojazdowe" przypisano 10-procentowy udział w kształtowaniu ceny nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie dostrzegł jednak uchybień w przyjętej przez biegłego ocenie cechy rynkowej "otoczenie i sąsiedztwo". Z analizy operatu szacunkowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona była w otoczeniu gruntów niezabudowanych i zadrzewionych, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, co wypełnia definicję oceny "zadawalającej", tj. "otoczenie słabiej zurbanizowane i zagospodarowane, lub zabudowa mieszana". Zdaniem organu odwoławczego opisane wady operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego I. K. dyskwalifikują go jako dowód z opinii biegłego. Powyższa wadliwość operatu nie została jednakże dostrzeżona przez organ I instancji, który zaaprobował niewłaściwe dokonanie wyceny. Wobec wskazanych naruszeń zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w celu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, którego wynik może mieć istotny wpływ na kształt rozstrzygnięcia, tj- zgromadzenie stosownego materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy. M. K. i M. F wnieśli sprzeciw od decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając w całości decyzję Ministra Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie art. 138 § 2 ustawy 14.8.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej k.p.a.) poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2. naruszenie art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U.2018.2204 t.j. z dnia 26.11.2018) poprzez okoliczność taką, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie za słusznym odszkodowaniem, a obecne kwestionowanie wysokości wypłaconego Skarżącym odszkodowania naraża ich na szkodę; 3. naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (dalej "k.p.a.") poprzez niezasadne kwestionowanie wysokości przyznanego odszkodowania Skarżącym, co stanowi prowadzenia postępowania w sposób budzący brak zaufania Skarżących do władzy publicznej oraz niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wskazując powyższe, wnieśli o uchylenie decyzji. Według Skarżących operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej przez rzeczoznawcę majątkowego I. K. z dnia [...].01.2018 r., w przedmiotowej sprawie spełnił wymogi formalne i został oparty na prawidłowych danych, dotyczących szacowanej nieruchomości. Organ błędnie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. przyjął, że biegła nieprawidłowo dokonała oceny wycenionej nieruchomości pod kątem ustalonej cechy rynkowej wpływającej na wartość nieruchomości, tj. "drogi dojazdowe". Przedmiotowa nieruchomość położona jest w odcinku równoległym do ulic [...] i [...], które to drogi są drogami asfaltowymi, a odległość je dzieląca od ul. [...] wynosi około 150 metrów, dlatego też należy uznać, że dojazd do przedmiotowej nieruchomości jest w znacznym stopniu utwardzony - są to drogi asfaltowe. Droga prowadząca do przedmiotowej nieruchomości nie jest asfaltowa, ponieważ od wielu lat była przeznaczona i przygotowywana pod realizację inwestycji drogowej. Skarżący przez wiele lat nie mogli należycie korzystać z przysługującego im prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Obecne stanowisko organu polegające na podważeniu wysokości przyznanego odszkodowania naraża Skarżących na jeszcze dotkliwszą szkodę. Skarżący jako właściciele nieruchomości nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji przeznaczenia ich nieruchomości pod inwestycję drogową w zakresie przekraczającym zasadę zaufania do organów administracji publicznej. Kwestionowanie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego wskazanego przez organ należy uznać za postępowanie nielogiczne i niekonsekwentne, szczególnie, że organ miał możliwość jego weryfikacji na wcześniejszym etapie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Od decyzji tej nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a p.p.s.a.). Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, zgodnie z art. 64e p.p.s.a., ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jeśli stwierdzi jego naruszenie, uchyla decyzję w całości (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, wskazane orzeczenie oraz orzeczenie powołane poniżej dostępne są Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe uregulowania Sąd uznał, iż sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że operat szacunkowy sporządzony [...] stycznia 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego I. K. na potrzeby ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności do nieruchomości położonej w dzielnicy [...] m. [...], w obrębie [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...] oraz w obrębie [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] zawiera nieścisłość, której nie dostrzegł organ I instancji, a która zapewne miała wpływ na wynik wyceny przedmiotowej nieruchomości. Nieścisłość ta polega na przypisaniu wycenianej nieruchomości oceny dobrej w odniesieniu do jednej z cech rynkowych wpływających na ceny nieruchomości na analizowanym przez biegłego rynku lokalnym tj. w zakresie cechy drogi dojazdowe. Biegła przypisała tej cesze 10 % wagę w kształtowaniu ceny nieruchomości. Nastąpiło to w sytuacji, gdy jak słusznie zauważył organ odwoławczy opis stanu faktycznego wycenianej nieruchomości wskazuje raczej na zasadność przypisania wycenianej nieruchomości oceny dość dobrej w ramach tej cechy rynkowej. Właściwe określenie oceny danej cechy rynkowej dla nieruchomości wycenianej ma wpływ na określenie wielkości współczynnika korygującego średnią cenę, a tym samym na wartość nieruchomości. Operat szacunkowy jest opinią rzeczoznawcy majątkowego, która podlega ocenie organu pod kątem przydatności do określenia wartości nieruchomości, a tym samym ustalenia przez organ odszkodowania. W ocenie sądu prawidłowo dostrzeżona przez organ nieścisłość w sporządzonym operacie szacunkowym rzeczywiście nie uzasadniała jego wykorzystania do określenia kwoty odszkodowania bez uzyskania dodatkowych wyjaśnień od rzeczoznawcy sporządzającego operat. Rzeczoznawca zanim organ uznał brak przydatności sporządzonego operatu i potrzebę sporządzenia nowego operatu w postępowaniu przed organem I instancji powinien móc wypowiedzieć się co do stwierdzonej przez organ odwoławczy nieścisłości. Ewentualny błąd wynikający z uwzględnienia niewłaściwych danych przy określeniu wielkości współczynnika korygującego, gdyby został przez rzeczoznawcę potwierdzony, powinien skutkować przedstawieniem przez rzeczoznawcę wyjaśnień i operatu szacunkowego uwzględniającego poprawiony błąd. Treść art. 136 § 1 k.p.a upoważnia organ odwoławczy do przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy nie podjął żadnych działań związanych z uzyskaniem wyjaśnienia dostrzeżonej nieścisłości w operacie od jego autora. Z góry założył potrzebę sporządzenia nowego operatu przez innego rzeczoznawcę w postępowaniu przed organem I instancji, bo do tego sprowadza się wskazanie, że zachodzi potrzeba zgromadzenia materiału dowodowego w postaci operatu sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy. Jednak podkreślić należy, że organ odwoławczy nie wykazał, że sporządzony operat szacunkowy został opracowany niezgodnie z przepisami prawa, że nie został dobrany w nim prawidłowo materiał porównawczy. Organ nie zakwestionował przecież ani wyboru rynku na którym rzeczoznawca dokonywał analizy, ani doboru porównywanych nieruchomości, ani przyjętej metody obliczenia wartości nieruchomości, a jedynie błąd w zakresie obliczeń. W tej sytuacji ocena organu o potrzebie przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego w całości jest przedwczesna. Organ odwoławczy byłby uprawniony do takiej oceny dopiero wówczas, gdyby rzeczoznawca nie zajął stanowiska co do wskazanej w operacie nieścisłości lub nie przedstawił rzeczowego wyjaśnienia przemawiającego za brakiem błędu w przyjętej wartości współczynnika korygującego i dokonanych obliczeniach. Gdyby jednak rzeczoznawca potwierdził dostrzeżony błąd i jego wpływ na ustalenie wartości nieruchomości i przedstawił skorygowany operat szacunkowy ocena o znaczącym wpływie na wynik rozstrzygnięcia koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy byłaby nieuzasadniona. Poza potrzebą uzupełnienia materiału dowodowego w niewielkim zakresie przemawia za tym stanowiskiem również wzgląd na ekonomikę procesową i sprawność postępowania. Wyraźnie zaakcentować należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji. Wydanie decyzji kasatoryjnej wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. po pierwsze, wskazania, ze decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, i po drugie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie sądu nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 21 Konstytucji oraz art. 8 k.p.a. z uwagi na kwestionowanie przez organ odwoławczy wysokości wypłaconego Skarżącym odszkodowania, co naraża ich na szkodę. Obowiązująca zasada merytorycznego rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy nie tylko uzasadnia, ale obliguje organ do samodzielnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy ma zatem możliwość rozstrzygnięcia o ustaleniu odszkodowania w innej wysokości, aniżeli wynikało to z decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy nie będzie to rozstrzygnięcie na niekorzyść odwołującego się. Mając na uwadze powyższego Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i w tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister będzie miał na względzie ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, w szczególności zwróci się do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie stanowiska co do stwierdzonej w operacie nieścisłości.