IV SA/Wa 2380/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi D. W. i Z. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących D. W. i Z. W. solidarnie 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania D. i Z. małż. W. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania w kwocie 29263 zł., za nieruchomość położoną w M., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,0106 ha oraz nr [...] o pow. 0,0218 ha, która stała się własnością Miasta M.i na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...], zezwalającej Miastu M. na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej - ul. [...] w M. wraz ze zbiornikiem retencyjnym i siecią kanalizacji deszczowej. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń organu. Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta [...], decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], zezwolił Miastu M. na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej - ul. [...] w M. wraz ze zbiornikiem retencyjnym i siecią kanalizacji deszczowej. Powyższą decyzją objęta została m.in. działki nr [...] o pow. 0,0106 ha oraz nr [...] o pow. 0,0218 ha, stanowiące własność skarżących. Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz skarżących w wysokości 29263 zł. za przejętą nieruchomość, przyjmując za podstawę opinię rzeczoznawcy majątkowego E.W.. Od decyzji Starosty [...] o odszkodowaniu odwołanie wnieśli skarżący. Zdaniem właścicieli operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę E.W. w dniu [...] listopada 2014 r jest wadliwy i nie może być podstawą do ustalenia odszkodowani". Zdaniem właścicieli potwierdzenie aktualności jest dowodem na brak staranności i uproszczone podejście do sprawy, bo na przestrzeni roku od sporządzenia operatu do aktualizacji operatu Miasto M. skupowało nieruchomości drogowe, których nie wzięto pod uwagę przy potwierdzaniu aktualności wyceny, a pojawienie się nowych sprzedaży zmieniło istotne warunki wyceny. Wojewoda [...], rozpatrując odwołanie, wskazał że decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej - ul. [...] w M. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 201 3 r., poz. 687 z późn. zm., dalej: "specustawa"). Zgodnie z art 18 ust. 1 ww. ustawy wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Według art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie zaś do art. 154 ust. 2 tej ustawy w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). W myśl art. 134 u.g.n. podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Dla potrzeb ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość został sporządzony w dniu [...] listopada 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E.W. (uprawnienia nr [...]) operat szacunkowy, w którym biegła, wartość rynkową działek nr [...] o pow. 106 m² oraz nr [...] o pow. 218 m² - określiła na kwotę 29263 zł, z czego wartość rynkowa nieruchomości stanowi 20412 zł a wartość naniesień budowlanych – 8851 zł. W ocenie organu odwoławczego określona w operacie szacunkowym wartość nieruchomości ustalona została w sposób wymagany przez prawo materialne, tj. przez powołany wyżej art. 18 ust, ł ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985), zmieniającego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z tym przepisem, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Rzeczoznawca majątkowy wykonując szacowanie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w pierwszej kolejności przeanalizowała przeznaczenie wycenianej nieruchomości określone w planie zagospodarowania przestrzennego miasta M. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] 07.2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...] .09.2004 r., poz. [...]) obowiązującym na dzień ustalenia stanu, tj. [...] września 2014 r., w którym wyceniana nieruchomość położona była w części w strefie projektowanej drogi wewnętrznej biegnącej wzdłuż torów kolejowych i w części na terenie zabudowy jednorodzinnej. Dalej organ wskazał, iż stosownie do wyjaśnień biegłej w świetle art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. W przypadku przedmiotowej działki wywłaszczenie w celu budowy budowli jaką jest droga, nie spowodowało zwiększenia jej wartości w stosunku do pierwotnego przeznaczenia. Biegła przeanalizowała rynek i stwierdziła, że Miasto M. nabyło kilka nieruchomości pod drogi gminne położone na terenach o zróżnicowanym stopniu zurbanizowania w cenach 100-143 zł/m2 z przeznaczeniem pod poszerzenie dróg istniejących lub budowę nowych dróg. W tabeli nr 2 (s. 11) operatu zestawiła transakcje kupna sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Przedstawiony zbiór nieruchomości drogowych, z których tylko 4 zaistniały w okresie 2 lat, nie mógł posłużyć do wyceny z uwagi na brak cech podobieństwa (nieporównywalne większe powierzchnie, inne przeznaczenie terenów sąsiadujących). W tej sytuacji rzeczoznawca zastosowała sposób wyceny określony w § 36 .1. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez przyjęcie do szacowania wartości rynkowej, nieruchomości porównawcze o przeznaczeniu pod mieszkalnictwo jednorodzinne, z ograniczeniami inwestycyjnymi. Biegła poddała zatem analizie rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych w planie pod budownictwo mieszkaniowe, mieszkaniowe z usługami, niezabudowanych, a także określiła okres badania cen, sprzed 2 lat poprzedzających wycenę. Rzeczoznawca majątkowy przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0079 ha zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami, wykorzystując w procesie szacowania nieruchomości porównawcze o przeznaczeniu pod mieszkalnictwo jednorodzinne z ograniczeniami planistycznymi, terenowymi i lokalizacyjnymi. Spośród transakcji z tabeli nr 1 (s. 10 operatu) do oszacowania wartości rynkowej działki gruntu wybrała trzy nieruchomości porównawcze. Następnie określiła rodzaje i wagi cech rynkowych oraz dokonała charakterystyki każdej z nieruchomości wybranej do porównań w aspekcie cech rynkowych. Biegła przeprowadziła analizę w metodzie porównywania parami. Ostateczną wartość ustalono w oparciu o średnią arytmetyczną z wyników uzyskanych w poszczególnych parach. Po przeprowadzeniu stosownych wyliczeń uzyskała wartość 1 m² prawa własności wycenianego gruntu w wysokości 63 zł/m². Mnożąc tę wartość (63 zł/m²) przez sumę powierzchni działek nr [...] i nr [...] (106 + 218 m²) przejętych pod drogę rzeczoznawca określiła, że wartość gruntu tej nieruchomości wynosi 20412 zł. Następnie dokonując stosownych wyliczeń określiła wartość odtworzeniową naniesień budowlanych (bramy stalowej – 11,34 m² i ogrodzenia z elementów betonowych prefabrykowanych – 29,56 m²) z uwzględnieniem zużycia oraz nakładów towarzyszących na kwotę 8851 zł. Zatem całkowita wartość odszkodowania z tytułu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod część drogi gminnej - ulicy [...] w M. wynosi 29263 zł. Ponadto rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. ustosunkowała się do zarzutów odwołującego właścicieli nieruchomości zawartych w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. udzielając stosownych wyjaśnień. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji dokonał oceny operatu szacunkowego w zakresie w jakim był właściwy. Zbadał, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane prawem elementy treści, nie zawiera niejasności pomyłek, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument miał wartość dowodową, a ustalenia w tym zakresie zawarł w uzasadnieniu decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący, zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazali, iż przeprowadzone postępowanie w przedmiotowej sprawie przez organy administracji obu instancji, nie odbywało się z zachowaniem szczególnej staranności, materiał dowodowy w postaci operatu szacunkowego nie został wnikliwie oceniony i w konsekwencji ustalone w oparciu o wycenę odszkodowanie jest niewłaściwej wysokości. Zdaniem właścicieli "organy obu instancji koszt oceny operatu" przenosiły na skarżących, informując o możliwości oceny operatu przez komisję odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, bez próby obiektywnej analizy uwag do operatu szacunkowego. W ocenie skarżących doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: • art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. "poprzez pominięcie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zajęciem nieruchomości pod drogę, przeprowadzenie wyceny dla aktualnego sposobu użytkowania, a nie dla alternatywnego; • art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RM z dnia 21.09.2004 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez "przyjęcie operatu szacunkowego z dnia 12-11-2014 r zawierającego niepełną, niekompletną i zawężoną do części obszaru rynku lokalnego analizę rynku nieruchomości drogowych". • § 36 ust. 3 rozporządzenia RM z dnia 21.09.2004 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez pominięcie przepisu prawa; • art. 134 ust. 1 u.g.n., poprzez pominięcie w wycenie określenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący dodatkowo wskazali, iż rzeczoznawca majątkowy dokonał m.in. czynności potwierdzenia aktualności operatu w sposób niewłaściwy, ponieważ nieprawidłowe jest potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego (dodatkowa pieczątka, podpis z datą i klauzulę na nieaktualnym dokumencie) w taki sposób, który powoduje wprowadzenie zmian w treści nieaktualnego dokumentu. Potwierdzenie aktualności operatu powinno stanowić oddzielny dokument dołączony do dotychczasowego dokumentu, a nie rodzaj dopisku na stronie 2 operatu. Z treści §58 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika, że potwierdzenie aktualności operatu przez rzeczoznawcę (autora) "następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej zwana p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę uznając, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z § 58 ust. 1 i 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. Zgodnie z tymi przepisami operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3 w/w przepisu). Zgodnie zaś z art. 156 ust. 4 tej ustawy operat może być wykorzystany po upływie tego okresu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Klauzula powinna być opatrzona datą oraz pieczęcią i podpisem rzeczoznawcy majątkowego. Z wykładni powyższych przepisów wynika, że jeżeli operat nie zostanie wykorzystany przez 12 miesięcy to traci on ważność, chyba że rzeczoznawca dokona jego aktualizacji. Z kolei treść ust. 2 § 58 rozporządzenia wskazuje, że w przypadku dalszego potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego stosuje się ust. 1. Oznacza to, że aktualizacja operatu może być dokonana kilka razy. Zauważyć przy tym należy, że przepisy art. 156 ust. 4 u.g.n. i § 58 rozporządzenia nie definiują pojęcia "klauzula", ale analiza powyższych przepisów pozwala stwierdzić, że jest to osobny od operatu (jego uzupełnień i aktualizacji) dokument stanowiący potwierdzenie aktualności operatu, którego dokonuje rzeczoznawca majątkowy poprzez dołączenie do operatu klauzuli zawierającej oświadczenie o jego aktualności. Wedle § 57 ust. 1 rozporządzenia klauzula winna być opatrzona datą i pieczęcią oraz podpisem rzeczoznawcy majątkowego. Innymi słowy, niezbędnym elementem klauzuli jest oświadczenie rzeczoznawcy co do aktualności operatu, sporządzone w formie przewidzianej w § 57 ust. 1 rozporządzenia, w przeciwnym razie potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego następuje w sposób niezgodny z zasadami określonymi w powołanym przepisie, co skutkuje utratą ważności sporządzonego operatu po upływie roku od daty jego sporządzenia. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uszło uwadze organów obu instancji, że dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego E.W. potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego przez nią w dniu [...] listopada 2014 r. było wadliwe, gdyż nie spełnia żadnych z warunków jakim powinno ono odpowiadać. Stwierdzić należy, że z oświadczenia z dnia [...] października 2015 r. biegłej znajdującego się na stronie 2 operatu z dnia [...] listopada 2014 r. o treści " Po przeanalizowaniu wszystkich istotnych warunków wpływających na wartość rynkowa oszacowaną w niniejszym operacie, potwierdzam jej aktualność" wynika, że potwierdziła ona wartość szacunkowa nieruchomości. Tymczasem prawidłowo rzeczą rzeczoznawcy majątkowego wedle treści cyt. wyżej § 58 ust. 1 rozporządzenia jest potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego w formie klauzuli sporządzonej odrębnie, którą dołącza się do operatu, którego ona dotyczy. Inaczej ujmując, ze złożonego przez rzeczoznawcę oświadczenia w sposób jednoznaczny ma wynikać, że sporządzony przez niego operat szacunkowy pomimo upływu terminu wskazanego w art. 156 § 3 u.g.n. zachowuje nadal swoją aktualność. Zauważyć należy, że chodzi o potwierdzenie aktualności sporządzonego już operatu, a nie wartości rynkowej oszacowanej w tym operacie, tak jak w niniejszej sprawie uczyniła rzeczoznawca majątkowy E.W.. Z powyższych względów zachodziła konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.), to brak sporządzonej zgodnie z prawem klauzuli potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego przez sporządzającego go rzeczoznawcę majątkowego oznacza, że organy obu instancji w niniejszej sprawie orzekały w oparciu o operat szacunkowy, który utracił swą ważność, a to stanowiło przeszkodę w ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W tych warunkach nie było podstawy do wydawania decyzji merytorycznych w tym przedmiocie. W tych warunkach brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w tym też do odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zleci wykonanie nowego operatu szacunkowego, a następnie dokona oceny prawidłowości jego sporządzenia w aspekcie obowiązujących w tej materii przepisów prawa. Zadba, aby uzasadnienie decyzji było zgodne z art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.