IV SA/Wa 2382/18

Dnia 28 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2018 roku sprawy ze sprzeciwu [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] – poprzednio [...] sp. z .o.o. - (dalej jako: "wnosząca sprzeciw") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2018 r. uchylającej decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2016r. ustalającą warunki zabudowy i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Stan sprawy przedstawia się następująco: [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Zarządu Dzielnicy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, z wjazdem, z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną [...] zabudowie uzupełniającej na działkach oznaczonych nr [...] i [...] (część), położonych w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w [...]. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] maja 2016 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej przez wnoszącą sprzeciw inwestycji. Od powyższej decyzji odwołał się P. G.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lipca 2016 r. stwierdziło uchybienie terminu przez ww. odwołującego się do wniesienia środka zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi P. G. od postanowienia organu odwoławczego z [...] lipca 2016 r. – wyrokiem z [...] sierpnia 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W motywach orzeczenia Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji przyjął, że skarżący bierze udział w postępowaniu. Tymczasem skarżący był zawiadamiany pod adresem, pod którym nie zamieszkuje. Oznacza to, że nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy. Jednakże złożył odwołanie, którego terminowość powinna zostać zbadana w odniesieniu nie do błędnego zawiadomienia, lecz przy założeniu, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W odwołaniu tym – poza kwestiami merytorycznymi – skarżący wyraźnie twierdzi, że nie zamieszkuje w [...] od 2001r. Aktualny adres jest zaś znany organowi bowiem jest zameldowany w tymże urzędzie. Tym samym jednoznacznie na etapie odwołania informuje, że nie był zawiadamiany o toczącym się postępowaniu. W orzecznictwie zaś przyjęto, że termin do wniesienia odwołania dla strony w rozumieniu materialnym, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym biegnie jak dla strony, której najpóźniej doręczono decyzję administracyjną. Przy takim założeniu, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, terminowość jego odwołania winna zostać zbadana odnośnie tej strony, której jako ostatniej doręczono decyzję o warunkach zabudowy. Uznając zatem, że doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 134 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – rozpoznając odwołanie P. G. z uwzględnieniem wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, czyli w granicach związania dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - decyzją z [...] lipca 2018 r. uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazał, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla organu administracji publicznej, zarówno gdy dotyczy przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Zatem organ był obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie stosując się do takiej oceny. W świetle powyższego organ odwoławczy podał, że z akt sprawy wynika, że korespondencja kierowana do P.G., wysyłana była pod niewłaściwy adres korespondencyjny. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniesiono [...] czerwca 2016 r., zaś strona której jako ostatniej doręczono ww. decyzję odebrała ją [...] czerwca 2016 r. Oznacza to, że odwołanie P. G. wniesione zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 61 K.p.a., podkreślając, że stanowi on formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 K.p.a.). Przepis ten nakłada na organ obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron. W wyroku z 26 czerwca 1998 r. (I SA/Lu 684/97, LEX nr 34726) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Organ administracji państwowej zobowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki". W omawianym zakresie organ winien kierować się treścią art. 28 K.p.a. i pamiętać, że źródłem interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem. Tutaj organ powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 1998 r. (II SA 1390/98, LEX nr 41818) i z 5 października 1998 r. (II SA 1104/98, LEX nr 41301). Według art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, w granicach określonych przez ustawy, każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przede wszystkim stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest podmiot składający wniosek. Ponadto stroną jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, który został złożony przez podmiot niemający tytułu prawnego do nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie też dopuszczono możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym właścicieli sąsiednich nieruchomości (uchwała NSA z 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995 r., Nr 4, poz. 154; uchwała NSA z 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95, M. Pr. 1996 r., Nr 11, str. 424); wyrok WSA w Białymstoku z 19 grudnia 2005 r. (II SA/Bk 901/2005, LexPolonica nr 1247809). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji sporządził rozdzielnik adresowy, uznając wskazane tam osoby jako strony postępowania. Z akt sprawy nie wynika natomiast na jakiej podstawie osoby te zostały uznane za strony postępowania. Brak jest chociażby wypisów z ewidencji gruntów działek sąsiadujących z terenem inwestycji, aby można było zweryfikować to wskazanie. Ponadto korespondencja kierowana do A. W. zwracana była do organu z adnotacją "adresat wyprowadził się". W tym zakresie organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń, czym naruszył prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, kontrolowane postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 10 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. Wydanie decyzji z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa skutkuje jej uchyleniem. Konieczność zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom, powoduje że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. [...] sp. z o.o. w sprzeciwie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2018 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wnosząca sprzeciw zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa procesowego, to jest art. 138 § 2 K.p.a. polegającego na wydaniu decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy nie istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i art. 136 K.p.a. przez jego niezastosowanie. W motywach sprzeciwu podniesiono, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny art. 138 K.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. W przypadku przepisu określonego w art. 138 § 2 K.p.a. przyjmuje się, iż dla uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest więc wystarczającą przesłanką uchylenia decyzji. Organ odwoławczy winien wskazać w jakim zakresie organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sprawy, a ponadto organ odwoławczy winien ustalić, czy ten niewyjaśniony zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi tutaj o związek rzeczywisty polegający na tym, że nie wyjaśniono sprawy w koniecznym zakresie i brak ten rzeczywiście wpływa na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie obu przesłanek wymienionych w tym przepisie, ale także wyjaśnić dlaczego nie zastosował art. 136 K.p.a. (np. wyrok NSA z 3.03.2017 r., II OSK 1657/15). Zgodnie z art. 136 § 4 K.p.a. tylko w przypadku, gdyby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego było nadmiernie utrudnione organ odwoławczy mógłby zastosować art. 138 § 2 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wnosząca sprzeciw zauważyła, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że została spełniona jedynie pierwsza z przesłanek umożliwiających zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, to jest wadliwość doręczenia korespondencji P.G.. W pozostałym zakresie organ odwoławczy nie przeprowadził jakiegokolwiek wywodu pozwalającego na przyjęcie, że została spełniona druga z przesłanek warunkujących przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W podsumowaniu uzasadnienia decyzji organ odwoławczy stwierdził jedynie, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wydane z naruszeniem art. 10 K.p.a. i art. 28 K.p.a., a ponadto wskazał, że "konieczność zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom powoduje, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części". Według skarżącej nie zostało wykazane spełnienie drugiej z przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto nie dokonując oceny w jakim zakresie istnieje konieczność wyjaśnienia sprawy organ nie mógł zastosować art. 136 K.p.a. do czego był zobowiązany w pierwszej kolejności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi, podtrzymało tym samym stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [(Dz.U. 2017, poz. 935) – dalej: "ustawa nowelizująca"], która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na sprzeciw (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017, poz. 1257) – dalej: "K.p.a.". Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasatoryjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez organ (wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (wyrok NSA z 14 lutego 2017r., II OSK 1386/15, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). 1427/16, publ. CBOSA). Oczywiście wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej winny być ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i z zapewnieniem czynnego udziału stronom postępowania mającym w sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaś stosownie do art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei, w myśl art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a. Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle tak przedstawiających się kryteriów stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował normę art. 138 § 2 K.p.a. Nastąpiło to bowiem wobec stwierdzenia naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu postępowania, tj. art. 10 § 1 K.p.a. w zw. art. 28 K.p.a. W ramach przedmiotowego uznania organ odwoławczy zasadnie pokreślił, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron – stosownie do art. 61 ust. 4 K.p.a. - należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Norma art. 61 § 4 K.p.a. stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 K.p.a.). Organ administracji państwowej zobowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. W tej materii organ winien kierować się treścią art. 28 K.p.a., wskazującą, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego uprawniającego określony podmiot do udziału w sprawie jest przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną tego podmiotu w zakresie danego stosunku prawnego. Orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało stanowisko, że do kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy należą wnioskodawca i właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych w najbliższym otoczeniu realizowanej inwestycji, tj. bezpośrednich jej sąsiadów, a właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych, tylko wtedy, gdy wykażą, że zamierzona inwestycja wywołuje dla nich uciążliwe skutki (np. wyrok WSA w Białymstoku z 19 grudnia 2005 r., II SA/Bk 901/2005, LexPolonica nr 1247809). W świetle tych rozważań słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie osoby wymienione w rozdzielniku decyzji z [...] maja 2016 r. o warunkach zabudowy zostały uznane za strony przedmiotowego postępowania. Brak jest chociażby wypisów z ewidencji gruntów i budynków działek sąsiadujących z terenem inwestycji, dających możliwość weryfikacji tego ustalenia. Choć jak wskazano w wyroku z [...] sierpnia 2017 r., z oczywistą możliwością obalenia informacji wynikających z tego rejestru wszelkimi dostępnymi źródłami dowodowymi. Jeżeli zatem organ poweźmie wiedzę, że miejsce zamieszkania strony jest inne niż wynika z zapisu ewidencji gruntów i budynków winien doręczać wszelkie zawiadomienia na rzeczywisty adres zamieszkania strony. W przypadku P. G. takim adresem winien być adres jego zameldowania, znany organowi pierwszej instancji od 2001 r. z racji ówczesnego dokonania czynności zameldowania. Dodatkowo organ powinien poczynić ustalenia podmiotowe, sprowadzające się chociażby do skierowania zapytania do Centralnego Biura Adresowego MSWiA celem uzyskania informacji o adresie zamieszkania: A. W., w związku z adnotacją doręczyciela o treści "adresat wyprowadził się" widniejącą na korespondencji zwróconej do organu z powodu niedoręczenia; E. S. i I. S., w związku z adnotacjami doręczyciela o treści "zwrot - adresat nieznany" widniejącymi na korespondencji zwróconej do organu jako niedoręczonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z [...] sierpnia 2017 r. podkreślił bowiem, że strona postępowania musi mieć zagwarantowaną realną, nie zaś iluzoryczną, możliwość realizacji swoich praw procesowych. Zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu odwoławczym art. 138 § 2 K.p.a. jest także zgodne z oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z [...] sierpnia 2017 r., a sprowadzającą się do uznania, że P. G. nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy, albowiem był zawiadamiany pod adresem, pod którym nie zamieszkuje od 2001 r. W ocenie Sądu, powyższe dowodzi, że uznanie organu odwoławczego, jakoby w postępowaniu, które toczyło się przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień w zakresie ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania w sprawie o warunki zabudowy i zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, jest prawidłowe. W tego rodzaju postępowaniu nie można priorytetowo traktować wnioskodawcy. Ustalenie warunków zabudowy w ramach postępowania, w którym dochodzi do naruszenia zasady ogólnej czynnego udziału stron legitymujących się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a., nie może być konwalidowane w ramach dyspozycji art. 136 K.p.a., po pierwsze ze względu na treści jakie wynikają z norm tej regulacji; po drugie ze względu na gwarancje jakie daje stronom inna z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a mianowicie zasada dwuinstancyjności unormowana w art. 15 K.p.a. Oznacza to, że w okolicznościach konkretnej sprawy, podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, w ramach której następuje przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, daje organowi odwoławczemu stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, nie tylko w ramach stwierdzenia istotnych uchybień w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale i w ramach stwierdzenia istotnych uchybień w zakresie wywiązania się organu z obowiązku realizacji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (pod. wyrok NSA z 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96, POP 1998, nr 3, poz. 92; wyrok NSA z 12 sierpnia 1997 r., SA/Rz 770/97, LEX nr 29725). Wydanie decyzji merytorycznej w postępowaniu odwoławczym nie może sanować bowiem tego rodzaju uchybień, ponieważ wiązałoby się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, która wymaga, aby każda sprawa administracyjna była nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji publicznej różnych stopni z czynnym udziałem uprawnionych podmiotów (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 1998 r., IV SA 1409/96, LEX nr 43238; wyrok NSA z 13 lipca 1999 r., IV SA 1283/97, LEX nr 47910; wyrok NSA z 21 lipca 1999 r., IV SA 1047/96, LEX nr 47908). Innymi słowy, organ odwoławczy nie może rozstrzygnąć sprawy co do istoty, jeżeli zostałoby w ten sposób ograniczone prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Konieczność zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom mającym interes prawny ściśle wiąże się z rozstrzygnięciem sprawy wymagającym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nie można wykluczyć bowiem, że udział strony w postępowaniu będzie miał wpływ na wyjaśnienie zakresu sprawy istotnego do jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Tak jak ustalenie stron nie może być dowolne, tak przeprowadzone postępowanie bez zapewnienia im czynnego udziału, naraża organ na zarzut niewyjaśnienia sprawy. Trudno mówić bowiem o wyjaśnieniu sprawy w pełnym zakresie, skoro wyjaśnienie to nie zostało przeprowadzone z udziałem wszystkich uprawnionych stron postępowania (z zapewnieniem gwarancji czynnego udziału w postępowaniu wszystkim uprawnionym stronom). Wyjaśnienie sprawy powinno nastąpić nie tylko w ramach respektowania i w zgodzie z zasadami postępowania dowodowego, ale i z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 w zw. z art. 64 § 4, art. 15, art. 28 K.p.a.). Wszystko to dowodzi, że przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji - według dopuszczalnego w ramach instytucji sprzeciwu kryterium, tj. zgodności zaskarżonej decyzji z zastosowanym art. 138 § 2 K.p.a. - wykazała, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji z 27 lipca 2018 r. nie nastąpiło z naruszeniem przedmiotowego przepisu prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym sprzeciw nie został uwzględniony. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151a § 2 P.p.s.a. – oddalił sprzeciw.