IV SA/Wa 2383/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art.. 127 § 2, art. 17 pkt. 1, 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) i art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994.r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. D.U. 2001, Nr. 79, poz. 856), po rozpoznaniu zażalenia M. S.A. na postanowienie Zarządu [...] Nr. [...] z [...] czerwca 2012 r. zawieszającego postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na działkach nr. [...], [...], [...], obręb [...], dz. [...], [...], [...], [...], obręb [...] ul. [...] w W., utrzymało w mocy postanowienie Stan sprawy przedstawiał się następująco. Prezydent W. postanowieniem Zarządu [...] Nr. [...] z [...] czerwca 2012 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na działkach nr. [...] [...], [...], obręb [...], dz. [...], [...], [...], [...], obręb [...] , ul. [...] w W. Organ wskazał, że wyrokiem z 5 kwietnia 2012 r, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie IV SA/WA 806/11 Sąd stwierdził nieważność Uchwały nr [...] z [...] września 2010 r. a wyrok nie jest prawomocny i dlatego uznał, że istnieją podstawy do zawieszenia postępowania. Uzasadniając treść postanowienia o zawieszeniu postępowania organ wskazał, że wyrok ten stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądowo administracyjne i poglądy doktryny organ uznał, że zagadnieniem wstępnym mogą być kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji albo gdy z przepisów prawa materialnego wynika konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej o ile istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. Odnosząc te rozważania do rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem skarżących w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy położona jest w granicach terenu objętego planem zagospodarowania przestrzennego. Uchwała dotycząca tego planu została zakwestionowana a wyrok sądu nie jest jeszcze prawomocny, istnienie planu zagospodarowania przestrzennego jest w tej sprawie istotne gdyż w przypadku jego braku konieczne będzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy natomiast w przypadku obowiązywania planu ustawodawca odstąpił od wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy - co wynika z art. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. D.U. z 2003 r. Nr. 80, poz.717, dalej ustawa o p. i z. p.). Okoliczność ta wskazuje na istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy o ustaleniu warunków zabudowy a mocą obowiązującego planu, a wyrok sądu stanowi zagadnienie wstępne mające bezpośredni wpływ na rozpatrzenie sprawy pod kątem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Skarżący wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił naruszenie: -art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy; - art. 97 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia zawieszającego postępowanie w przypadku nie zaistnienia przesłanek obligujących jego zawieszenie, w szczególności z uwagi na fakt, że zwrócenie się do sądu o wyjaśnienie statusu wyroku nie jest i nie może stanowić samoistnej przesłanki do zawieszenia postępowania oraz błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie sądu w przedmiocie ważności planu jest niezbędne do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy; -art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji; -art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wszystkich elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego; -art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że w maksymalnie możliwym okresie zawieszenia tj. 9 miesięcy od złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy, plan zagospodarowania przestrzennego nie będzie miał mocy prawnej; -błędną interpretację art. 152 p.p.s.a. poprzez wyciągnięcie skutków prawnych z uchwały która tych skutków nie wywołuje; -naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego postanowienia podczas gdy organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie, szybko i posługiwać się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; - naruszenie art. 97 § 1 k.p.a w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy o p.i.z.p. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania w sytuacji jednoczesnego zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - co pozbawia stronę możliwości realizacji jej praw. Uszczegóławiając zarzuty w treści uzasadnienia skarżący wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowo administracyjne, że: 1. wobec stwierdzenia nieważności uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego uchwała ta nie podlega wykonaniu i w związku z tym organ nie może uzasadniać swego rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania jej obecnością. Działanie takie neguje instytucję przewidzianą w art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i prowadzi do możliwości realizacji przez podmiot praw do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy; 2. zawieszenie postępowania jest sprzeczne z art. 62 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gdyż oczywistym jest że w okresie 9 miesięcy od dnia zawieszenia postępowania nie zostanie uchwalony plan miejscowy; 3. nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji gdy wiadomym jest, że nie zachodzą rozbieżności pomiędzy tworzonym planem miejscowym a proponowaną decyzją o warunkach zabudowy, tak jak to ma miejsce w tym przypadku gdyż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony jeszcze w czasie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4. uchylenie planu miejscowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z przyczyn formalnych nie zmieni całokształtu rozwiązań planistycznych. Nie ma sprzeczności pomiędzy koncepcją planistyczną terenu a decyzją o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając zgodność z prawem postanowienia SKO w Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie narusza ona prawa. Sąd w pełni podziela zaprezentowane przez organ ustalenia i argumentację prawniczą. Podstawą prawną wskazaną w treści rozstrzygnięcia postanowień organu I instancji był art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z regulacji tej wynika, że organ może zawiesić postępowanie na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy. Podejmuje go gdy: - w ciągu 2 miesięcy od zawieszenia postępowania rada nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu; -w okresie zawieszenia nie uchwalono planu lub jego zmiany. Analiza treści tego przepisu pozwala na przyjęcie, że zamiarem ustawodawcy było doprowadzenie do spójności wydawanych w tym przedmiocie decyzji administracyjnych i to, aby nie doszło do sytuacji w której z powodu przystąpienia do uchwalania planu lub jego uchwalenia, strona wnioskująca o wydanie warunków zabudowy przez bliżej nie określony czas miała uniemożliwione uzyskanie decyzji warunkującej realizację jej praw do budowy. Świadczy o tym przede wszystkim termin 2 i 9 miesięcy o jakim mowa w tym przepisie. W związku z tym należy się zgodzić ze Skarżącym, że zawieszenie postępowania na tej podstawie nie może być nieograniczone w czasie. Podstawową kwestią istotną z punktu widzenia Skarżącego jest, w ocenie Sądu, odpowiedź na pytanie jakie znaczenie dla wniosku Skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego brak. Odpowiedź znajduje się w treści przepisu art. 4 ust. 2 pkt. 1 ustawy o p. i z. p. z którego wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a lokalizacja inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; a contrario, istnienie tego planu wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy czy lokalizacji inwestycji celu publicznego. W toku postępowania przez W.S.A. sąd ustalił, że wyrokiem N.S.A. z 9 listopada 2012 r II OSK 1860/12 uchylony został wyrok W.S.A. z 5 kwietnia 2012 r IV SA/WA 806/11 - który był powodem zawieszenia postępowania administracyjnego. Uchylenie tego wyroku przez N.S.A. skutkuje zatem koniecznością ponownego rozpoznania przez W.S.A. zgodności z prawem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego terenu na którym planowana jest inwestycja. Skarżący w skardze zarzucił organowi wydanie postanowienia z naruszeniem art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. z którego wynika, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie gdy rozstrzygnięcie organu zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, wywodząc, że wydanie przez sąd prawomocnego wyroku nie stanowi zagadnienia wstępnego. Ogólnie rzecz ujmując zagadnieniem wstępnym jest okoliczność warunkująca rozpoznanie sprawy. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach organu który ma wydać decyzję, (por. wyrok N.S.A. z 30 marca 2012 r I OSK 107/12, Lex 1218835, wyrok NSA wyroki W.S.A. w Warszawie z 15 marca 2012 r II SA/WA 2282/11, Lex nr. 1138911, z 8 marca 2012 r I SA/WA 1492)11, Lex nr 1137285). W jednym z ostatnio wydanych wyroków tj. wyroku z 24 lutego 2012 r II OSK 2378/10 (Lex nr. 1138155) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Chodzi przy tym o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego fakt istnienia bądź nie decyzji zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego, który podejmowany jest uchwałą Rady W., a więc przez inny organ niż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy czy lokalizacji, stanowi element stanu faktycznego który ma istotne znaczenie w sprawie i w związku z tym organ który ma wydać decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek wziąć go pod uwagę z urzędu oceniając czy w ogóle jest konieczność wydania tego rodzaju decyzji. Obowiązek ten wynika z wcześniej powołanych przepisu art. 4 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istnieje zatem związek przyczynowy pomiędzy treścią uchwały Rady W., której ważność jest przedmiotem oceny sądu administracyjnego a zakresem żądania skarżącego domagającego się wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego. Związek przyczynowy zachodzi gdy zdarzenie jest warunkiem skutku (tzw. teoria sine qua non). Istnienie planu lub nie, warunkuje możliwość wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego. I to przepisy wskazanego prawa materialnego tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią podstawę do wydania decyzji o określonej treści. Tym samym nie zasadny jest zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 pkt. 1 ustawy o p. i z. p. Czyni to również nie zasadnym zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj, .138 § 1, 107 § 3 , 126 i 7 k.p.a. Organ w sposób prawidłowy i wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i na jego podstawie ustalił iż zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania. Trudno zgodzić się ze skarżącym, że wadliwym miałoby być ustalenie faktów na podstawie informacji uzyskanych z sądu na temat etapu na jakim jest postępowanie w przedmiocie uchwały o planie zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywistym wydaje się, że skoro wyrok w tym przedmiocie jeszcze w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia nie był prawomocny, organ nie mógł go uzyskać a mógł co najwyżej uzyskać informację o jego statusie. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia kryteria o jakich mowa w art 107§ 3 k.p.a. gdyż zawiera wszystkie niezbędne a wymienione w tym przepisie elementy. Sąd dostrzegł sprzeczność pomiędzy treścią sentencji postanowienia organu I instancji, który w podstawie prawnej wskazał art. 62 ust. 1 ustawy o p.i z.p. a w uzasadnieniu powołał ogólne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - art. 97, to jednak wada ta nie miała istotnego wpływu na prawidłowość podjętej przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia. Z naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wtedy gdy doszło do naruszenia norm materialnego prawa administracyjnego czy innych norm prawa, które organ powinien był zastosować a nie zastosował przy wydaniu rozstrzygnięcia poprzez jego błędną wykładnię albo nie właściwe zastosowaniu o ile miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 14 września 2011 r I GSK 263/10, Lex nr. 902381). W niniejszej sprawie organ prawidłowo zawiesił postępowanie a podstawą prawną zawieszenia był wskazany w uzasadnieniu postanowienia art. 97 ust. 1 pkt4 k.p.a. a nie art. 62 ust. 1 ustawy o p.i.z.p, który jest przepisem szczególnym umożliwiającym zawieszenie postępowania na czas określony we wskazanym tam przypadku. Niezrozumiałym jest zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. Przepisy tej ustawy z mocy art. 1 i 2 stosuje się wyłącznie do postępowań przed sądami administracyjnymi a nie przed organami administracji publicznej, które stosują wyłącznie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270 skargę oddalił.