IV SA/Wa 2386/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi P. Sp. z. o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej P. Sp. z. o.o. z siedzibą w K. kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 79b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 ze zm.) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za przekazywanie odpadów podmiotowi, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że skarżąca spółka decyzją Starosty K. z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] - wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.) - uzyskała pozwolenie zintegrowane dla instalacji do uboju zwierząt, która może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Zgodnie z postanowieniami tej decyzji wytwarzane przez P. Sp. z o.o. odpady o kodzie 02 02 04 – osady z zakładowych oczyszczalni ścieków mają być przekazywane uprawnionym odbiorcom odpadów w celu ich odzysku metodami R3 i R10 lub unieszkodliwienia metodami D10 i D5. W dniach od 11 lipca do 5 sierpnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w P. Sp. z o.o. Podczas kontroli ustalono, że w miesiącach maj i czerwiec 2011 r. odpady o kodzie 02 02 04 zostały przekazane F. Sp. z o.o. z siedzibą w L. przy ul. [...] w celu rolniczego wykorzystania na polach w miejscowościach S. i B. Podmiot ten nie posiada zezwolenia na odzysk przedmiotowych odpadów. W protokole kontroli nr [...] organ pierwszej instancji stwierdził, że osad z zakładowej oczyszczalni ścieków ubojni trzody chlewnej nie może być traktowany tożsamo z komunalnymi osadami ściekowymi, gdyż osady te nie mają składu zbliżonego do ścieków komunalnych (w porównaniu z surowymi ściekami komunalnymi dopływającymi do G. Sp. z o.o. miasta K.). Główny Inspektor Ochrony Środowiska - podtrzymując stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska - podniósł, że osady ściekowe z zakładowej oczyszczalni ścieków (odpady o kodzie 02 02 04) które nie zostały zakwalifikowane jako komunalne odpady ściekowe mogą być wykorzystywane w rolnictwie w procesie odzysku R 10 przez podmiot, który posiada stosowne zezwolenie. W ocenie organu zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia na odzysk osadów ściekowych przez ich rolnicze wykorzystanie, stosownie do treści przepis art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, będzie miało miejsce, gdy osady ściekowe z zakładowej oczyszczalni ścieków pochodzić będą ze ścieków o składzie zbliżonym do składu ścieków komunalnych i zostaną zaklasyfikowane jako komunalne odpady ściekowe (odpady o kodzie 19 08 05 – ustabilizowane komunalne osady ściekowe). Organ uznał, że P. Sp. z o.o. jako posiadacza odpadów przekazuje je podmiotom, które nie uzyskały wymaganych zezwoleń i na podstawie art. 79b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach wymierzył spółce karę administracyjną. P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 3 pkt 2, art. 43 ust. 5, art. 79b ust. 2 pkt 2 oraz art. 79d ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, jak również naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca spółka podniosła w skardze, że ścieki z zakładu P. Sp. z o.o. mają skład zbliżony do składu ścieków komunalnych i w jej ocenie osad z eksploatowanej przez skarżącą zakładowej oczyszczalni ścieków powinien zostać uznany za komunalny odpad ściekowy. Dodatkowo spółka wskazała, że osady ściekowe o kodzie odpadu 02 02 04 – osady z zakładowych oczyszczalni ścieków są odzyskiwane na warunkach określonych w punkcie II załącznika do rozporządzenia z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie procesu odzysku R 10 (Dz. U. nr 86, poz. 476 ze zm.). Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania. Zdaniem P. Sp. z o.o. w toku postępowania odwoławczego nieuwzględnione zostały przedstawione dowody, tj. pismo Starosty S. z dnia [...] września 2011 r. (znak: [...]) oraz decyzja Starosty G. z dnia [...] października 2011 r. (znak: [...]). Z treści tych pism wynika, że zwolnienie uregulowane w art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach dotyczy zezwolenia na odzysk odpadów o kodzie 02 02 04 – osady z zakładowych oczyszczalni ścieków metodą odzysku R10. Dodatkowo w piśmie z dnia 17 września 2012 r. – stanowiącym uzupełnienie skargi – P. Sp. z o.o. nawiązała do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie o sygn. akt. II SA/Wr 201/11, który co prawda odnosi się do odpadu o innym kodzie (02 03 05), ale zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie metod odzysku R10, zarówno odpad o kodzie 02 03 05 jak i odpad o kodzie 02 02 04 mają spełniać identyczne warunki odzysku. W świetle powołanego orzeczenia strona skarżąca stoi na stanowisku, że ustawodawca z mocy ustawy wyłączył obowiązek ubiegania się o wydanie zezwolenia na działalność, o której mowa w art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, a tym samym brak jest podstaw do przyznania właściwemu organowi upoważnienia do wydawania zezwoleń na prowadzenie w procesie R10 odzysku osadów ściekowych oznaczonych kodem 02 02 04. Ponadto pismem procesowym z dnia 3 kwietnia 2013 r. skarżąca spółka wskazała, że z badań osadu ściekowego pochodzącego z zakładowej oczyszczalni ścieków wynika, że osad ściekowy może być stosowany w rolnictwie oraz do rekultywacji gruntów na cele rolne. P. Sp. z o.o. powołała się na badania prób gleby z B. które wykazały, że zawartość metali ciężkich w badanych próbkach jest mniejszy niż dopuszczalne wartości określone w załącznikach nr 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 lipca 2007 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. nr 137 poz. 924), a odczyn gleby spełnia wymogi zawarte w § 2 ww. rozporządzenia i wyniósł 6,8 ph. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243, ze zm.), która obowiązywała w dacie wydania zaskarżonych decyzji, posiadacz odpadów może je przekazywać wyłącznie podmiotom, które uzyskały zezwolenie właściwego organu na prowadzenie gospodarowania odpadami, chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania zezwolenia. P. Sp. z o.o. decyzją Starosty K. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], zmienioną decyzją Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], uzyskała pozwolenie zintegrowane na prowadzenie instalacji do uboju trzody chlewnej. Pozwolenie zintegrowane upoważnia P. Sp. z o.o. do wytwarzania odpadu w postaci osadu z zakładowych oczyszczalni ścieków o kodzie 02 02 04. Określając sposób gospodarowania tym odpadem w pozwoleniu zintegrowanym wskazano na obowiązek przekazywania go uprawnionym podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami. Generalną regułą jest, że odpady można przekazać tylko takiemu podmiotowi, który uzyskał zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami, chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania zezwolenia. Odstępstwa od tej generalnej reguły przewidują przepisy art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 2, 4 i 4a oraz art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. Decyzja Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], zmieniająca pozwolenie zintegrowane określając sposób postępowania z odpadem o kodzie 02 02 04 nie precyzuje metody ich odzysku lub unieszkodliwiania. Jednakże należy zauważyć, że w pierwotnym pozwoleniu zintegrowanym udzielonym decyzją Starosty K. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] określono, że odpad o kodzie 02 02 04 ma być przekazywany uprawnionym odbiorcom odpadów w celu ich odzysku lub unieszkodliwiania metodami: R3 – recykling lub regeneracja substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (włączając kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania); R10 – rozprowadzanie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby; D10 – termiczne przekształcanie odpadów w instalacjach lub urządzeniach zlokalizowanych na lądzie; D5 – składowanie na składowiskach odpadów niebezpiecznych lub innych niż niebezpieczne. Zgodnie z załącznikiem Nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, określającym procesy odzysku, proces odzysku R10 polega na rozprowadzaniu na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby. Z kolei rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz. U. nr 86, poz. 476) określa warunki odzysku za pomocą procesu odzysku R10 i rodzaje odpadów dopuszczonych do takiego odzysku. Z załącznika do tego rozporządzenia wynika, że odpad osady z zakładowych oczyszczalni ścieków o kodzie 02 02 04 został dopuszczony do odzysku metodą R10 i jednocześnie zostały określone warunki, które muszą być łącznie spełnione aby metoda tego odzysku mogła być zastosowana do tego odpadu. Wśród tych warunków m.in. wymienia się, że odpad musi spełniać wymagania jak dla komunalnych osadów ściekowych, określone w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz musi spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych. Definicję komunalnych odpadów ściekowych zawiera art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, zgodnie którą jest osad z komór fermentacyjnych pochodzący z oczyszczalni ścieków oraz innych instalacji służących do oczyszczania ścieków komunalnych oraz innych ścieków o składzie zbliżonym do składu ścieków komunalnych. Z powyższego wynika, że osad z zakładowych oczyszczalni ścieków, jeżeli będzie miał skład zbliżony do ścieków komunalnych może być zakwalifikowany jako komunalny osad ściekowy. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. nr 137, poz. 924) z kolei określa cele na jakie może być wykorzystany komunalny osad ściekowy i warunki jakie muszą być spełnione przez ten osad przy wykorzystywaniu na te cele oraz zakres, częstotliwość i metody referencyjne badań komunalnych osadów ściekowych i gruntów, na których osady te mają być stosowane. Z kolei przepis art. 43 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach reguluje odzysk komunalnych osadów ściekowych polegający na ich stosowaniu: - w rolnictwie, rozumianym jako uprawa wszystkich płodów rolnych wprowadzanych do obrotu handlowego, włączając w to uprawy przeznaczane do produkcji pasz, - do rekultywacji terenów, w tym gruntów na cele rolne, - do dostosowania gruntów do określonych potrzeb wynikających z planów gospodarki odpadami, planów zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu, - do uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz. Jednocześnie przepis ten określa warunki z zachowaniem, których odzysk tych odpadów powinien się odbywać. W ocenie Sądu odpad w postaci osadu z zakładowych oczyszczalni ścieków o kodzie 02 02 04 może być komunalnym osadem ściekowym, jeżeli jego skład będzie zbliżony do składu ścieków komunalnych. Pojęcie komunalnych osadów ściekowych jest pojęciem szerszym, w którym mieści się zarówno odpad o kodzie 02 02 04 jeżeli jego skład jest zbliżony do składu ścieków komunalnych jak również odpad o kodzie 19 08 05 ustabilizowane komunalne osady ściekowe. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. nr 112, poz. 1206) katalog odpadów dzieli odpady w zależności od źródła ich powstawania na 20 grup. Załącznik do tego rozporządzenia określa grupy, podgrupy i rodzaje odpadów. Odpad o kodzie 02 02 04 to odpad z grupy odpadów pochodzących z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności. Odpad ten należy do podgrupy odpadów z przygotowania i przetwórstwa produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego. Jako rodzaj odpadu został określony - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków. Natomiast odpad o kodzie 19 08 05 to odpad z grupy odpadów pochodzących z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych. Odpad ten należy do podgrupy odpadów pochodzących z oczyszczalni ścieków nieujętych w innych grupach. Jako rodzaj odpadu został określony - ustabilizowane komunalne osady ściekowe. Dwie pierwsze cyfry oznaczają grupę odpadów wskazującą źródło powstawania odpadów. Oznaczenie grupy odpadów łącznie z dwiema następnymi cyframi identyfikuje podgrupę odpadów, a kod składający się z sześciu cyfr identyfikuje rodzaj odpadów. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej, że odpady o kodach 02 02 04 i 19 08 05 mają różne źródła ich powstawania. Odpad o kodzie 02 02 04 powstaje w zakładowych oczyszczalniach ścieków związanych z przetwórstwem produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego. Natomiast odpad o kodzie 19 08 05 pochodzi też z oczyszczalni ścieków ale takich, które nie zostały ujęte w innych grupach. Zatem odpad o kodzie 02 02 04 – osady z zakładowych oczyszczalni ścieków, w sytuacji gdyby jego skład był zbliżony do składu ścieków komunalnych i zostałby poddany czynności ustabilizowania, to z uwagi na źródło swojego pochodzenia, tj. powstania w zakładowych oczyszczalniach ścieków związanych z przetwórstwem produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego nie będzie mógł być zakwalifikowany jako odpad o kodzie 19 08 05, jak wskazuje organ. W protokole kontroli przeprowadzonej w P. Sp. z o.o. kontrolujący stwierdzili, że ścieki pochodzące z ubojni trzody chlewnej badanej Spółki nie są zbliżone swoim składem do ścieków komunalnych. Jednocześnie skarżąca w toku postępowania administracyjnego prezentowała stanowisko, że osady ściekowe o kodzie 02 02 04 spełniają wymagania komunalnych osadów ściekowych. Rozbieżność ta w toku postępowania administracyjnego nie została wyjaśniona, co narusza wymogi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W przypadku ustalenia, że osad z zakładowej oczyszczalni ścieków o kodzie 02 02 04 ma skład zbliżony do składu ścieków komunalnych, a zatem spełniałby wymogi komunalnego osadu ściekowego, organ musiałby przeanalizować, czy odzysk takiego odpadu odbywa się z zachowaniem warunków określonych w art. 43 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. W przypadku pozytywnej odpowiedzi, w sprawie może znaleźć zastosowanie art. 43 ust. 5 ww. ustawy o odpadach. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.