IV SA/Wa 2386/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Minister Środowiska (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], umorzył postępowanie z odwołania [...] (dalej również: "skarżącego") od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania i zbierania w związku z prowadzeniem zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego Stan sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], zostało udzielone [...] Sp. z o.o. z/s w [...] pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania i zbierania w związku z prowadzeniem zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego zlokalizowanego w obiektach przy ul. [...] w [...]. Decyzja powyższa została zmieniona pięcioma decyzjami. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. [...] Sp. z o.o. zwróciła się o zmianę pozwolenia na wytwarzanie odpadów, tj. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2014 r., w zakresie pkt II. 1 - Rodzaj i parametry instalacji istotne z punktu widzenia przeciwdziałania zanieczyszczeniom oraz źródła powstawania odpadów oraz pkt II.5 - Rodzaje i masa odpadów dopuszczonych do przetwarzania w procesach odzysku odpadów w okresie roku z uwzględnieniem grup i rodzajów sprzętu elektrycznego i elektronicznego. W związku z powyższym wnioskiem, Marszałek Województwa [...] zwrócił się do Burmistrza [...] z prośbą o informację o aktualnym stanie formalno-prawnym w zakresie tytułu prawnego uprawniającego do prowadzenia działalności przez [...] Sp. z o.o. w hali J4 znajdującej się na działce [...] będącej w posiadaniu Miasta [...]. W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2018 r. Burmistrz wyjaśnił, że działka [...] położona w [...] stanowi własność Miasta [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. akt [...] przysądzającego własność po zakończeniu postępowania egzekucyjnego z udziałem dłużnika [...] Sp. z o.o. W ocenie Burmistrza ani [...] Sp. z o.o. ani żaden inny podmiot nie posiada tytułu prawnego do tej nieruchomości. Zawarta pomiędzy byłym właścicielem [...] Sp. z o.o., a [...] Sp. z o.o. umowa dzierżawy obejmująca również tę działkę została rozwiązana na podstawie art. 672 kc i dzierżawca [...] Sp. z o.o. przebywa bez tytułu prawnego. Umowa dzierżawy z dnia 13 września 2005 r. i późniejsze aneksy zawarte pomiędzy tymi podmiotami stanowiły podstawę do zawarcia umowy użyczenia z dnia 2 stycznia 2013 r., na podstawie której [...] Sp. z o.o. oddał do używania spółce [...] Sp. z o.o. całość instalacji w oparciu, o którą otrzymał pozwolenie na wytwarzanie odpadów oraz następnej umowy użyczenia, na podstawie której pozwolenie otrzymała [...] Sp. z o.o. Z dniem [...] sierpnia 2017 r. z KRS prowadzonego przez Sąd Rejonowy [...] została wykreślona [...] Sp. z o.o. co oznacza, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje już taki podmiot, a w związku z tym straciły ważność wszystkie umowy i zobowiązania, których [...] Sp. z o.o. była stroną. Ponieważ wszystkie zawarte umowy użyczenia stanowią cedowanie praw z tytułu pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z prowadzeniem zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego z [...] Sp. z o.o. na kolejny podmiot, w świetle utraty bytu prawnego przez tę Spółkę oraz braku tytułu prawnego [...] Sp. z o.o. do działki nr [...] tracą ważność wszystkie dotychczas zawarte umowy użyczenia. Marszałek Województwa [...] ponownie wystąpił do Burmistrza [...] o przekazanie informacji o aktualnym stanie formalno-prawnym działki ewid. nr [...]. W odpowiedzi z dnia [...] marca 2018 r. Burmistrz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W świetle powyższego Marszałek Województwa [...] zwrócił się pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. do [...] Sp. z o.o. o potwierdzenie tytułu prawnego do wszystkich obiektów wchodzących w skład instalacji zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. W odpowiedzi [...] Sp. z o.o. przesłała kopie: 1. umowy dzierżawy z dnia [...] września 2005 r. zawartej na czas nieokreślony, pomiędzy [...] Sp. z o.o. a [...] Sp. z o.o. na dzierżawę nieruchomości zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]; 2. aneksu z dnia [...] sierpnia 2017 r. do umowy dzierżawy z dnia [...] września 2005 r., ograniczającego termin obowiązywania dzierżawy do 15 lat, tj. do dnia 13 sierpnia 2022 r. W aneksie wymieniono nr działek ewidencyjnych – [...], [...] oraz [...] w [...]; 3. umowy użyczenia z dnia [...] stycznia 2013 r. zawartej na czas nieokreślony pomiędzy [...] Sp. z o.o. a [...] Sp. z o.o. (KRS [...]), do bezpłatnego używania całości instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm,), zwanej dalej: "Poś", zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]; 4. umowy użyczenia z dnia [...] lutego 2017 r. zawartej na czas nieokreślony pomiędzy [...] Sp. z o.o. ([...]) a [....] Sp. zo.o. (KRS [...]) do bezpłatnego używania, całości instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 Poś, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]; 5. oświadczenia z dnia [...] lutego 2017 r. o wyrażeniu przez [...] Sp. z o.o. zgody na użyczenie przez [...] Sp. z o.o. spółce [...] Sp. z o.o. całości przedmiotowej instalacji. Pismem z dnia 28 maja 2018 r. [...] Sp. z o.o. przesłała kopię postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] z dnia [...] maja 2018 r., sygn. akt [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego z wniosku wierzyciela: Miasto [...] przeciwko dłużnikowi [...] Sp. z o.o. o wydanie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W tym stanie rzeczy Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., wydaną na podstawie art. 192 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799), dalej: "Poś", po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], zmienił decyzję w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania i zbierania, w związku z prowadzeniem zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zlokalizowanego w obiektach przy ul. [...] w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Burmistrz [...] zarzucając naruszenie: 1. art. 184 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 192 Poś, 2. art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 922, z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą o odpadach", poprzez wydanie zaskarżonej decyzji mimo, że [...] Sp. z o.o. nie posiada tytułu prawnego do działek [...], [...] i [...] położonych w [...], a tym samym do instalacji w rozumieniu Poś, gdyż właścicielem działek jest Miasto [...], 3. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 107 pkt 3 i 5 Kpa. W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji, będącej przedmiotem skargi, Minister zaznaczył, że przepis art. 127 K.p.a. obliguje organ odwoławczy do zbadania w pierwszej kolejności, czy odwołanie pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony postępowania. Analizując tę kwestię Minister wskazał, że zgodnie z art. 185 ust. Poś stronami postępowania o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 184 (w tym pozwolenia na wytwarzanie odpadów), są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią na tym obszarze. Stroną postępowania zakończonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. zmieniającą decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2014 r., udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania i zbierania, była wyłącznie Spółka [...], która złożyła wniosek o zmianę pozwolenia. Gmina [...] nie była stroną tego postępowania. Gmina, wnosząc odwołanie powołała się na postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. akt [...], przysądzające jej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości składające się z działek gruntu oznaczonych nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w m. [...]. Jak wynika z akt sprawy, na działce nr [...] znajduje się hala J4, m.in. w której Spółka [...] prowadzi działalność objętą przedmiotowym pozwoleniem (w hali m.in. znajduje się stanowisko do odzysku czynników chłodzących, urządzenie do demontażu kineskopów). Jednakże fakt, iż Gmina uzyskała tytuł prawny do części nieruchomości, na których prowadzona jest działalność Spółki [...], nie oznacza, w ocenie Ministra, że Gmina stała się podmiotem prowadzącym instalację w rozumieniu art. 3 pkt 31 ustawy Poś. Powyższe, zdaniem Ministra oznacza, że Gmina nie ma przymiotu strony postępowania w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji postępowanie wszczęte jej odwołaniem należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, jako bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję wniosło Miasto [...], zarzucając naruszenie: 1) art. 3 pkt 31 i art. 184 ust. 2 pkt 3 Poś, poprzez przyjęcie, że Miasto [...] nie jest stroną przedmiotowego postępowania a także, poprzez przyjęcie, że [...] Sp. z o. o. posiada tytuł prawny do dysponowania instalacją; 2) art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji mimo, że [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] nie jest już najemcą działek [...], [...] w ½ położonych w [...], gdyż umowy najmu i dzierżawy zostały skutecznie rozwiązane a działki wydane właścicielowi Miastu [...] przez Komornika Sądowego w postępowaniu egzekucyjnym; 3) art. 7 i 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie za trafne ustalenia organu I instancji, że [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] posiada tytuł prawny do instalacji mimo, że nieruchomość na której posadowiona jest instalacja stanowi własność Miasta [...]. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Ministra Środowiska oraz poprzedzającego je orzeczenia Marszałka Województwa [...] w całości jako niezgodnych z prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący nie podzielił stanowiska organu odwoławczego co do braku przymiotu strony tego postępowania, swą legitymację wywodząc z prawa własności nieruchomości, na której zlokalizowany jest zakład, którego dotyczy decyzja o zmianie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018, poz. 1207) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302), przywoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zarówno w zakresie norm prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej, czy też prawo to narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 P.p.s.a. lub art. 151 P.p.s.a. Stosownie do art. 134 P.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Rozpatrując odwołanie rolą organu odwoławczego jest przede wszystkim zbadanie kwestii dopuszczalności odwołania, która wyprzedza badanie pozostałych zagadnień związanych z wniesieniem środka odwoławczego, jak terminowość by ostatecznie przejść do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu administracji jest w szczególności ustalenie, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 127 K.p.a. jedynie stronie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania i to na tym etapie winna mieć miejsce analiza tego aspektu sprawy administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej regulacji ugruntowało się stanowisko, które tutejszy sąd w pełni podziela, że jeżeli w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalone - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - że wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (vide: uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, dostępną na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Dodać również należy, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz powoduje jedynie skutek procesowy w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a rolą Sądu jest jedynie ocena, czy stanowisko organu II instancji o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe. Jednocześnie zauważyć należy, iż badanie przez sąd administracyjny zgodności z prawem decyzji organu o umorzeniu postępowania odwoławczego nie obejmuje badania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji Spornym w niniejszej sprawie było, czy organ odwoławczy zasadnie odmówił skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym w sprawie zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów, udzielonego [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...]. Z powyższego wynika także, że w przedmiotowym postępowaniu Sąd skupia się na zagadnieniu przymiotu strony odwołującego się, a nie na kwestii merytorycznej oceny prawidłowości wydania przez organ I instancji decyzji o zmianie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na ustalenie przez organ odwoławczy, że odwołujący się nie ma przymiotu strony, organ słusznie nie przeszedł do merytorycznej oceny decyzji organu pierwszej instancji. Merytorycznej oceny decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nie mógł także dokonać Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. W rozpoznawanej sprawie Miasto [...] odwołało się od decyzji zmieniającej na podstawie art. 192 Poś pozwolenia udzielonego [...] Sp. z o. o. na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania i zbierania, w związku z prowadzeniem zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Art. 192 Poś stanowi, że przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków. Przechodząc zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania z uwagi na brak przez skarżącego legitymacji do wniesienia odwołania, należy wskazać, że zgodnie z dyspozycją art. 185 ust 1 Poś, stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Krzysztof Gruszecki w Prawo ochrony środowiska. Komentarz. LEX, 2011 wskazuje, iż istotnym zagadnieniem z punktu widzenia procesowego jest ustalenie kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na korzystanie ze środowiska jako jego strony. W tym zakresie w art. 185 komentowanej ustawy wprowadzono odstępstwa od reguł obowiązujących w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z postanowieniami ust. 1 stronami postępowania o wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska są tylko prowadzący instalację, z którym powinien być utożsamiany wnioskodawca oraz władający powierzchnią ziemi na obszarach ograniczonego użytkowania, jeżeli zostały one wyznaczone. Z kręgu tego zostały wyeliminowane inne podmioty mające interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Nie oznacza to oczywiście, że nie mają one możliwości ochrony swoich praw, ale może to odbyć się w ramach innych postępowań administracyjnych lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi, orzekającymi w sprawie roszczeń negatoryjnych i odszkodowawczych. Prowadzącym instalację, stosownie do treści art. 3 pkt 31 Poś, jest podmiot uprawniony, na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. W wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1367/17 NSA stwierdził m. in.:, że z przepisu art. 192 p.o.ś. wynika wyraźnie, że przepisy o wydaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków. Oznacza to, że w każdym postępowaniu o zmianie warunków pozwolenia, również dokonywanych w trybie art. 155 k.p.a. stosuje się przepisy o wydaniu pozwolenia. Oznacza to, że strony postępowania o wydanie takiej decyzji reguluje art. 185 ust. 1 p.o.ś. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a., krąg stron postępowania wyznacza art. 185 ust. 1 p.o.ś. Treść art. 185 ust. 1 p.o.ś. wyraźnie ogranicza krąg stron postępowania w postępowaniu dotyczącym wydawania pozwoleń emisyjnych jedynie do prowadzącego instalację, której dotyczyć ma pozwolenie, oraz do podmiotów władających powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, jeśli został on utworzony w związku z eksploatacją instalacji. Ponadto zawężenie to wynika z treści art. 155 k.p.a., który wyraźnie stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Według art. 155 k.p.a., bezwzględnym warunkiem możliwości zmiany, bądź uchylenie decyzji w tym trybie jest zgoda strony lub stron postępowania, które nabyły prawa. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., jest trybem nadzwyczajnym i biorąc pod uwagę możliwość zmiany decyzji ostatecznej przepis ten, musi być interpretowany ściśle. W rozpoznawanej sprawie - jak wynika z akt administracyjnych, niesporne jest, że nie został utworzony obszar ograniczonego użytkowania. Miasto [...] źródło swej legitymacji do wniesienia odwołania wywodzi z uprawnień właścicielskich w stosunku do terenu, na którym prowadzona jest instalacja. Natomiast Miasto [...] nie jest prowadzącym przedmiotową instalację w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 pkt 31 Poś. Należy także podkreślić, że stroną postępowania zakończonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. była wyłącznie [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], która złożyła wniosek o zmianę pozwolenia jako podmiot prowadzący instalację do odzysku odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania poniżej 10 Mg na dobę. Prawidłowo w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że fakt, iż Gmina uzyskała tytuł prawny do części nieruchomości, na których prowadzona jest działalność Spółki [...], nie oznacza, że Gmina stała się podmiotem prowadzącym instalację, tj. że jest uprawniona do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że odwołujące się [...] nie jest prowadzącym instalację, jak również wokół przedsięwzięcia nie został ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania, nie jest więc stroną postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów udzielonego [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...]. W tej sytuacji organ drugiej instancji prawidłowo rozstrzygnął o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.