IV SA/Wa 2387/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi O. P. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wglądu do wyłączonych z akt sprawy materiałów niejawnych oddala skargę I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej "Szef Urzędu"), po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej własnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], wydanym w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", utrzymał postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. w mocy. II. Zaskarżone postanowienie Szefa Urzędu z dnia [...] lipca 2012 r. zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda") udzielił O. P. (dalej "skarżącemu") zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 2. W dniu [...] stycznia 2012 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego złożył do Wojewody wniosek Nr [...] o cofnięcie skarżącemu zezwolenia na osiedlenie się. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w świetle posiadanych przez organ wnioskujący informacji pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi realne zagrożenie dla bezpieczeństwa oraz interesów Rzeczpospolitej Polskiej. 3. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art.74 par.1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej "k.p.a.") wyłączył z akt sprawy dokumenty niejawne, którym nadano klauzulę "tajne". 4. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda orzekł o cofnięciu skarżącemu zezwolenia na osiedlenie się, wydaleniu go z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pod konwojem, zakazie wjazdu na terytorium Państw Schengen przez okres 5 lat od dnia wykonania decyzji i nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. 5. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Szefa Urzędu odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2012 r. 6. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., wydanym w toku postępowania odwoławczego Szef Urzędu odmówił pełnomocnikowi skarżącego przeglądania dokumentów, zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne". 7. Pełnomocnik skarżącego wniósł do Szefa Urzędu o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. III. Zaskarżonym obecnie do Sądu postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Szef Urzędu utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. Uzasadniając zaskarżone postanowienie, Szef Urzędu wskazał w szczególności, co następuje: 1. Przepisów k.p.a., dotyczących przeglądania dokumentów postępowania, nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli "tajne". 2. Zgodnie z regulacją ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228), informacje niejawne mogą być udostępnione tylko określonemu kręgowi osób, do którego nie należy pełnomocnik skarżącego. Nie istnieją odrębne ustawowe zasady udostępniania informacji niejawnych adwokatom. 3. Przepisy ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188, ze zm.) dotyczą obowiązku zachowania przez adwokata tajemnicy zawodowej. Nie odnoszą się więc do tajemnicy państwowej – która poddana jest osobnej regulacji. 4. Odmówienie skarżącemu wglądu do akt nie spowodowało naruszenia konstytucyjnego prawa skarżącego do dostępu do dotyczących jednostki urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Prawo to może podlegać ograniczeniom ustawowym. Ograniczenia te istnieją, a wynikają z k.p.a. oraz ustawy o ochronie informacji niejawnych. IV. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika wniósł do Sądu skargę na postanowienie Szefa Urzędu z dnia [...] lipca 2012 r., zarzucając orzeczeniu naruszenie: - art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 oraz art. 6. ust. 1, 2 i 3 Prawa o adwokaturze przez ich nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do uniemożliwienia adwokatowi pełnienia funkcji publicznej, do której pełnienia został powołany, czyli do udzielania osobie uprawnionej pomocy prawnej, - art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez jego nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do naruszenia art. 51 ust. 4 Konstytucji RP. W uzasadnieniu zarzutów skargi pełnomocnik skarżącego wskazał w szczególności, co następuje: Adwokat podlega odpowiedzialności karnej za ujawnienie tajemnicy państwowej oraz odpowiedzialności karnej kwalifikowanej za naruszenie tajemnicy zawodowej. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, z art. 51 ust. 4 Konstytucji RP wynika zakaz ograniczania prawa jednostki do sprostowania posiadanych przez państwo informacji na temat jednostki. W jego ocenie prawidłowa wykładnia art. 51 ust. 3 i 4 ustawy zasadniczej jest następująca: państwo może gromadzić informacje o obywatelu i odmawiać mu dostępu do tych informacji tak długo, jak nie wykorzystuje tych informacji do wkroczenia w prawa i wolności obywatela. Jeśli państwo wykorzystuje posiadanie informacje przeciwko obywatelowi, nie może odmówić mu prawa do sprostowania tych informacji – a więc również prawa do dostępu do nich. V. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. VI. Na rozprawie przed Sądem w dniu 11 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, co następuje: - art. 74 § 1 k.p.a. jest niezgodny z Konstytucją RP, albowiem ogranicza konstytucyjne uprawnienia strony postępowania administracyjnego, - o ile art.51 ust.2 Konstytucji RP uprawnia organy państwa do zbierania informacji o obywatelach, o tyle w sytuacji, w której organy państwa wykorzystują te informacje na niekorzyść obywatela, to obywatel musi mieć realną możliwość sprostowania, jego zdaniem sprzecznych z prawdą informacji, zgodnie z dyspozycją art.51 ust.4 Konstytucji RP, - na gruncie postępowania karnego, pomimo braku uregulowania tej kwestii w przepisach, praktyką jest dopuszczanie obrońców do zapoznawania się z materiałami niejawnymi pomimo tego, że obrońcy nie posiadają certyfikatów bezpieczeństwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie Szefa Urzędu nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VIII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Szefa Urzędu wymaga wzięcia pod uwagę następujących uregulowań prawnych: 1. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zgodnie z art. 51 ust.3 Konstytucji RP każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Zgodnie z art. 51 ust. 4 Konstytucji RP, każdy ma prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą. 2. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Zgodnie z art. 74 § 1 k.p.a. przepisu art. 73 k.p.a. nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Zgodnie z art.74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. 3. Zgodnie z art.4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji ochronie niejawnych, informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Zgodnie z art.2 pkt 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych rękojmią zachowania tajemnicy jest zdolność osoby do spełnienia ustawowych wymogów dla zapewnienia ochrony informacji niejawnych przed ich nieuprawnionym ujawnieniem, stwierdzoną w wyniku przeprowadzenia postępowania sprawdzającego. Zasady i tryb przeprowadzania postępowania sprawdzającego regulują przepisy rozdziału V ustawy o ochronie informacji niejawnych ("Bezpieczeństwo osobowe"). W przepisach tych uregulowano w szczególności: rodzaje postępowań sprawdzających (art.22 ustawy), cel postępowania sprawdzającego, jakim jest ustalenie, czy osoba sprawdzana daje rękojmię zachowania tajemnicy (art.24 ust.1 ustawy), szczegółowy przedmiot ustaleń i czynności dokonywanych w ramach poszczególnych rodzajów postępowań sprawdzających (art.24 – 26 ustawy). W razie pozytywnego dla zainteresowanej osoby wyniku postępowania sprawdzającego, postępowanie to kończy się wydaniem poświadczenia bezpieczeństwa (art.28 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. 4. Zgodnie z art. 1 ust.1 Prawa o adwokaturze, adwokatura powołana jest do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 Prawa o adwokaturze, zawód adwokata polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami. Zgodnie z art. 6 ust. 1 Prawa o adwokaturze adwokat obowiązany jest zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzielaniem pomocy prawnej. Jak wynika z art. 6 ust. 2 tej ustawy, obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej nie może być ograniczony w czasie. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 3 wskazanej ustawy, adwokata nie można zwolnić od obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej co do faktów, o których dowiedział się udzielając pomocy prawnej lub prowadząc sprawę. IX. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Szefa Urzędu w świetle wskazanych wyżej regulacji prowadzi do następujących wniosków: Zdaniem Sądu ograniczenia uprawnień strony postępowania administracyjnego do dostępu do akt tego postępowania, ustanowione w art.74 k.p.a. oraz wynikające z przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, nie mogą budzić zastrzeżeń co do ich konstytucyjności w świetle art.31 ust.3 Konstytucji RP. Przepis ten upoważnia bowiem ustawodawcę do wprowadzania w drodze ustawowej ograniczeń w korzystaniu przez obywateli z konstytucyjnych wolności i praw, o ile ograniczenia te są konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, i o ile nie naruszają istoty tych wolności i praw. W ocenie Sądu nie może ulegać wątpliwości, że bezpieczeństwo publiczne, a zatem dobro zajmujące wysoką pozycję w hierarchii dóbr prawnie chronionych, uzasadnia nakładanie ustawowych ograniczeń na niektóre uprawnienia procesowe stron postępowania administracyjnego, których realizacja bezpieczeństwu publicznemu mogłaby zagrozić (takim uprawnieniem procesowym jest bez wątpienia prawo wglądu strony do akt postępowania administracyjnego, stanowiących informacje niejawne). Należy zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego, że wskazane wyżej ograniczenia ustawowe mogą w efekcie prowadzić do ograniczenia prawa podmiotu prawa do korzystania z prawa określonego w art.51 ust. 4 Konstytucji RP (prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą), niemniej upoważnienie ustawodawcy do nakładania tego rodzaju ograniczenia wynika z przywołanego art.31 ust.3 Konstytucji RP. W sprawie prawidłowo zastosowano art.74 par.2 k.p.a. oraz przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do konstytucyjności tychże przepisów, w związku z czym nie znalazł podstaw do skorzystania z kompetencji, określonej w art. 193 Konstytucji RP, tj. do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zbadania ich konstytucyjności. Poza sporem jest, że pełnomocnik skarżącego nie spełnia warunku niezbędnego do uzyskania dostępu do informacji niejawnych, wymaganego przepisem art.4 ust.1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Nie legitymując się poświadczeniem bezpieczeństwa, uzyskanym w następstwie pozytywnego zakończenia postępowania sprawdzającego, nie może być bowiem uznany za osobę dającą wymaganą przywołanym przepisem rękojmię zachowania tajemnicy w rozumieniu nadanym temu pojęciu w art.2 ustawy. Stwierdzić należy, że przepisy ustawy o adwokaturze nie przyznają adwokatom szczególnych uprawnień w dostępie do informacji niejawnych, regulując wyłącznie kwestie zachowania przez adwokatów tajemnicy służbowej. Nie można zatem uznać, że sam fakt wykonywania zawodu adwokata, czy też fakt pełnienia obowiązków pełnomocnika procesowego zwalania adwokata z wymogów ustanowionych przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych. W świetle wspomnianych wyżej, rygorystycznych uwarunkowań prawnych brak jest w ocenie Sądu dostatecznie przekonujących przesłanek, upoważniających do przenoszenia na grunt postępowania administracyjnego wspomnianej przez pełnomocnika skarżącego praktyki dopuszczania przez sądy powszechne pełnomocników procesowych stron procesów karnych do dostępu do informacji niejawnych bez stawiania tymże pełnomocnikom wymogu legitymowania się poświadczeniem bezpieczeństwa. Powołany w skardze fakt podlegania m.in. przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego odpowiedzialności karnej za ujawnienie tajemnicy państwowej lub zawodowej, stanowiący bez wątpienia instrument, mający zapewniać zachowanie m.in. przez pełnomocników tego rodzaju tajemnic, nie może być postrzegany jako automatyczna gwarancja dawania przez pełnomocników rękojmi, o której mowa w art.2 pkt 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych (z czym łączyłaby się bezprzedmiotowość wymaganego ustawą postępowania sprawdzającego oraz konieczności uzyskania poświadczenia bezpieczeństwa). W świetle powyższych okoliczności skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.