IV SA/Wa 2387/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Starosty W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2018 roku nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku Starosty [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej jego decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] stwierdzającej, iż: decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1980 r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] września 1980 r. nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] działki nr [...] o powierzchni 1 ha 37, zapisanej w KW nr [...], stanowiącej własność S. i K. małżonków S., J. i J. małżonków S. oraz A. i M. małżonków S., w części dotyczącej wywłaszczenia ww. nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], zostały wydane z naruszeniem prawa oraz stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1980 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] września 1980 r. nr [...], w części wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...]- utrzymał ww. swoją decyzję w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] września 1980 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 1 ha 37, zapisanej w KW nr [...], stanowiącej własność S. i K. małżonków S., J. i J. małżonków S. oraz małż. A. i M. małżonków S.. Decyzją z dnia [...] października 1980 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał ww. decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w [...] w mocy. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1980 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] września 1980 r. W wyniku jego rozpoznania ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 nr [...] Minister Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, iż ww decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1980 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] września 1980 r., w części dotyczącej wywłaszczenia ww nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], zostały wydane z naruszeniem prawa oraz stwierdził ich nieważność w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka ew. nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. Starosta [...] wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. żądając jej uchylenia. Jako przesłankę wznowienia podał art. 145a § 2 k.p.a., wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz.702), w którym Trybunał orzekł, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący we wniosku wskazał na znaczny upływ czasu, który w jego ocenie, zgodnie z treścią ww wyroku, stanowi oczywistą przesłankę, o ile taka występuje, uniemożliwiającą eliminację decyzji administracyjnych w trybie nadzwyczajnym - nieważnościowym, a co miało miejsce w sprawie niniejszej. Tym samym w ocenie Starosty, decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. powinna we wszczętym ww trybie postępowaniu zostać uchylona. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju wznowił postępowanie w powyższej sprawie jednakże, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, uznając go za niezasadny, decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] odmówił uchylenia ww decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. W ocenie Ministra, w systemie prawa administracyjnego aktualnie nie występują żadne przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji, min. wyłącznie tylko na tej na podstawie, iż od daty wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, z powodu braku podstaw prawnych dla takiego działania (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a.). Jednocześnie wskazał, iż powołany przez skarżącego wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, o pominięciu prawodawczym, nie powodujący zmiany normatywnej art. 156 § 2 k.p.a. gdyż Trybunał Konstytucyjny wskazanym wyrokiem nie dokonał derogacji powyższego przepisu. Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem Starosta [...] wystąpił do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, w wyniku którego, Minister Infrastruktury i Budownictwa w zaskarżonej do Sądu decyzji dnia [...] czerwca 2018 roku podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Uznał, że zgodnie z dokonanymi ustaleniami, brak jest podstaw do wzruszenia badanej decyzji w powołanym wyżej trybie nadzwyczajnym. Skargę na powyższą decyzję wniósł Starosta [...], zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 145 a § 1 kpa., poprzez błędne uznanie, iż nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa w związku z wyrokiem TK z dnia z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2018 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra z dnia [...] marca 2018 roku jak i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż wyrok TK z dnia 12 maja 2012 r., P 46/13, stanowi przesłankę wznowienia postępowania i powinien prowadzić do uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdzającej min. nieważność decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1980 r. Zdaniem skarżącego, skoro Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z przepisem art. 2 Konstytucji RP (w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy), to za niedopuszczalne, jako oparte na niekonstytucyjnym przepisie, należy uznać stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej po ponad 30-stu latach od jej wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji po upływie tak długiego okresu, niezależnie od wagi dotykającego go naruszenia prawa, godzi w zasadę zaufania do organów państwa i w zasadę pewności prawa. Podkreślił także, iż na podstawie przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej ukształtowały się stosunki prawne, których skutków nie sposób odwrócić. Na wywłaszczonej bowiem nieruchomości, pozostającej w trwałym zarządzie Komendy [...] Policji [...], wybudowano komisariat policji, który nadal pełni swoją funkcję. Zatem, zdaniem skarżącego, ww decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. jest niezgodna z konstytucyjną zasadą pewności prawa i zasadą zaufania do organów państwowych (art. 2 Konstytucji RP). W ocenie skarżącego Starosty, Minister utrzymując w mocy decyzję odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. naruszył regulację zawartą w art. 145a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W niniejszej sprawie doszło do wydania takiego wyroku, pomimo niewyeliminowania przedmiotowej regulacji z obrotu prawnego. Powołując się na piśmiennictwo jak i na wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II FSK 2518/13 wskazał, iż także wyroki interpretacyjne stanowią podstawę wznowienia postępowania, gdyż "każdy wyrok interpretacyjny jest w istocie równoznaczny z uznaniem niezgodności z Konstytucją określonego zakresu normatywnego kontrolowanego przepisu". Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podniósł, iż zarzuty skargi są bezzasadne i nie wskazują na nowe okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w prowadzonym postępowaniu. W ocenie organu skarga stanowi jedynie powtórzenie zarzutów, które zostały w pełni wyjaśnione i ocenione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż ani zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2018 roku ani utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]marca 2018 roku, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. został złożony przez Starostę [...], który jako przesłankę wznowienia podał art.145a § 2 k.p.a. W tym kontekście powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Na gruncie ustawy K.p.a. przepisami określającymi zasady i tryb postępowania, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, są min.unormowania zawarte w art. 145 a §1 cyt. ustawy. Należy jednak na wstępie podkreślić, iż wznowienie postępowania jest jednym z nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnej (innym środkiem jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej). W przeciwieństwie do zwykłej procedury zaskarżenia decyzji administracyjnych (wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej czy wniosku o ponowne rozpoznanie), dotyczy ona decyzji ostatecznych (art. 16 §1 kpa). Poza przesłankami przewidzianymi w art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazującymi na możliwość wznowienia postępowania administracyjnego, ww przepis art. 145 a § 1 K.p.a. przewiduje dodatkowo możliwość wznowienia postępowania administracyjnego min. w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Wznowienie postępowania jest zatem instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową (art.145 k.p.a.) lub gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a k.p.a.) lub gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. Nr 254, poz. 1700), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną (art.145b k.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, Starosta [...] - inicjator prowadzonego postępowania wznowieniowego, jako przesłankę wznowienia podał art. 145a § 1 K.p.a. wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), w którym stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.. Trybunał w omawianym wyroku wskazał także, że wyrok ten zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Odnosząc się do powołanego, jako podstawa wznowienia, stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w ww wyroku wskazać za organami obu instancji należy, że wyrok ten ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, jego skutkiem nie jest natomiast wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2631/15, publ. CBOSA). Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Nie oznacza to jednak derogacji tego przepisu, co wyraźnie podkreślił TK w pkt 10.6 uzasadnienia ww. wyroku. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał Konstytucyjny kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. W doktrynie podnosi się też, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006 r., s. 152 i n.). Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Zatem, stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasad pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Podkreślenia wymaga, co jest istotne w sprawie, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, która dotyczyła ochrony praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdy ów akt administracyjny był wadliwy ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Zdaniem Sądu, stwierdzić należy, iż prawidłowo Minister Inwestycji i Rozwoju uznał w obu decyzjach (z dnia [...] marca 2018 r. i [...] czerwca 2018 r.), iż brak jest podstaw do uwzględnienia żądania zawartego we wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o ww wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Słusznie bowiem Minister uznał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 K.p.a., dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych, niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia ww wyroku TK. W sprawie charakteru i znaczenia ww wyroku Trybunału Konstytucyjnego zajął także stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15 podnosząc, że skoro wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność ww przepisu ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, to nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu. Na marginesie, co oczywiście nie odnosi się do meritum sprawy, należy również wskazać, że min. skarżący Starosta [...] wnioskiem z dnia 27 lipca 2011 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1980 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] września 1980 r. (wywłaszczeniowej), który został rozpoznany pozytywnie ww decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Z wnioskiem tym wystąpił zatem po upływie ponad 30 lat. Po czym, niespełna cztery lata później, wystąpił ponownie, tym razem z przedmiotowym wnioskiem celem wyeliminowania powyższej decyzji (nieważnościowej). W tym postępowaniu natomiast, okoliczność znacznego upływu czasu, mająca stanowić tamę przed negatywnymi skutkami przekształceń własnościowych, była przez skarżącego bardzo wyraźnie podnoszona zarówno we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jak i w przedmiotowej skardze, jako okoliczność przemawiająca za wznowieniem ww postępowania i wydania zgodnie z wnioskiem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Sądu niezrozumiałym jest stanowisko Starosty [...], który zarówno ówcześnie był inicjatorem wszczęcia postępowania nieważnościowego, celem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej (pomimo znacznego upływu czasu), podobnie jak i niniejszego tyle tylko, iż mającego za cel wyeliminowanie z kolei decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej, o wydanie której uprzednio wnosił. Zdaniem Sądu powyższe, w okolicznościach badanej sprawy, budzi uzasadnione watpliwości. Reasumując stwierdzić zatem należy, iż brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Upływ czasu od wydania aktu normatywnego nie był, co na wstępie wskazano, jedyną przesłanką, która legła u podstaw ww wyroku Trybunału, a ponadto przesłanką niedookreśloną przez Trybunał, który także, co powyżej zostało przedstawione, ww przepisu art. 156 § 2 kpa., nie wyeliminował. Dlatego, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że kontrola organu legalności kwestionowanej decyzji odbyła się z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP. Natomiast oczywiście, należy zgodzić się ze skarżącym co do faktu, iż możliwe jest wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie wyroku interpretacyjnego TK, powyższe jednak nie przesądza o automatycznym wyeliminowaniu decyzji administracyjnej tylko na tej podstawie, iż taki wyrok zapadł. Wyrok TK stanowi bowiem podstawę wznowienia postępowania czyli przesłankę formalną (art.145a § 1 kpa) umożliwiającą wszczęcie postępowania wznowieniowego z tej właśnie przyczyny. Nie stanowi jednak o konieczności orzeczenia zgodnie z treścią wniosku. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.