IV SA/Wa 2393/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. W dniu 30 czerwca 2009 r. P. sp. z o. o. w Z. złożyła do Prezydenta W. wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków biurowych z usługami oraz przyłączami do sieci i przebudową zjazdu na drogę publiczną na działkach ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Prezydent W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. P. sp. z o. o. w Z. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. P. sp. z o. o. w Z. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. P. sp. z o. o. w Z. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że: 1. projekt analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przygotowała osoba, która wcześniej przygotowała go na potrzeby uprzednich decyzji organu pierwszej instancji; 2. naruszono art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez niepoinformowanie odwołującego się o istnieniu będących podstawą stwierdzenia braku dostępu do drogi publicznej pism Wydziału Infrastruktury [...] z dnia 23 września 2011 r. i z dnia 11 października 2011 r. oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do nich; 3. brak jest uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ zarządcą drogi (ul. [...]) jest Z. w W., stąd jako uzgodnienia nie można traktować pism Wydziału Infrastruktury [...] z dnia 23 września 2011 r. i z dnia 11 października 2011 r. ani notatki ze spotkania w Biurze Drogownictwa i Komunikacji W., podpisanej przez dyrektora tego biura; 4. nie uwzględniono ustaleń poczynionych w toku postępowania dotyczących alternatywnego dostępu do drogi publicznej, a polegających na planowanym nabyciu przez odwołującego się służebności nieruchomości umożliwiającej dostęp do działek będących przedmiotem inwestycji; mimo że odwołujący się podjął działania w kierunku nabycia takiej służebności, nie wpłynęło to na kształt decyzji; 5. rozwiązanie dostępu do drogi publicznej przedstawione na rys. 1, stanowiącym załącznik do pisma odwołującego się z dnia 9 września 2011 r., wpisuje się w istniejące zagospodarowanie terenu i jest zgodne z obowiązującym planem miejscowym [...] oraz nie jest objęte wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; 6. jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy przedstawionej w piśmie odwołującego się z dnia 9 września 2011 r. zgodnie z liniami zieloną (wzdłuż ul. [...]), żółtą (wzdłuż planowanej ul. [...]) i pomarańczową (wzdłuż planowanej [...]) oznaczonymi na rys. 2 stanowiącym załącznik do tego pisma. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że: 1. osobę sporządzającą analizę nie można uznać za biegłego, gdyż nie sporządza ona opinii, a nawet gdyby uznać ją za biegłego, to nie ma podstaw do wyłączenia jej na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 5 K.p.a., gdyż przepis ten stanowi o wyłączeniu pracownika (biegłego) od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem SKO nastąpiłoby to jedynie wtedy, gdyby osoba ta brała udział w rozpatrzeniu odwołania i wydaniu decyzji organu odwoławczego, a nie w sytuacji sporządzania analiz stanowiących integralną część uprzednio uchylonych decyzji organu pierwszej instancji; 2. naruszono art. 10 K.p.a. poprzez niepoinformowanie odwołującego się o istnieniu pism Wydziału Infrastruktury [...] z dnia 23 września 2011 r. i z dnia 11 października 2011 r. oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do nich. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ strona zawarła stosowne zarzuty w odwołaniu; 3. Wydział Infrastruktury [...] nie jest zarządcą drogi wskazanej we wniosku jako droga publiczna, a opinia zawarta w pismach tego wydziału z dnia 23 września 2011 r. i z dnia 11 października 2011 r. nie jest uzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej; 4. teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, ponieważ: a) stan faktyczny stwierdzony uzgodnieniami Z. w W. z dnia [...] września 2009 r. i z dnia [...] kwietnia 2010 r. uległ zmianie; b) mimo ustaleń odwołującego się z gminą, że odwołujący się podejmie działania mające na celu ustanowienie stosownej służebności drogi koniecznej, w aktach sprawy nie ma dokumentu potwierdzającego ustanowienie służebności, stąd nie można uznać, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Postulowany przez odwołującego się dostęp do drogi publicznej, przedstawiony na rysunku stanowiącym załącznik do pisma z dnia 9 września 2011 r. jest jedynie planem, który nie został jeszcze zrealizowany, stąd na dzień wydania decyzji teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej; 5. nie można zgodzić się z organem pierwszej instancji, iż nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy od ul. [...], albowiem poza obszarem analizowanym, ale wzdłuż tej samej drogi, istnieje zabudowa, która mogłaby posłużyć do ustalenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 3 lub ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zdaniem SKO bez znaczenia jest ewentualny brak możliwości ustalenia linii zabudowy od strony planowanej w obowiązującym miejscowym planie ul. [...], gdyż linia zabudowy wyznaczana jest tylko wzdłuż istniejącej drogi. P. sp. z o. o. w Z. wniosła skargę do Sądu na decyzję SKO z dnia [...] lipca 2012 r. W skardze wskazano m. in., że: 1. SKO nie podało, z jakich dokumentów wynika i na czym polega zmiana stanu faktycznego odnośnie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji w porównaniu ze stanem poprzednim, objętym pozytywnymi uzgodnieniami Z. w W. z dnia [...] września 2009 r. i z dnia [...] kwietnia 2010 r. Skarżący podniósł, że jeżeli tymi dokumentami miałyby być pisma Wydziału Infrastruktury [...] z dnia 23 września 2011 r. i z dnia 11 października 2011 r., to nie jest to możliwe, ponieważ skarżący pozbawiony był możliwości wypowiedzenia się co do ich treści, stąd w myśl art. 81 K.p.a. nie można uznać okoliczności faktycznych w nich przedstawionych za udowodnione. Należało wystąpić o ponowne uzgodnienie do Z. w W.; 2. nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; 3. ze sprawy powinna być wyłączona osoba, która wcześniej przygotowała projekty analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby uprzednich decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 u. p. z. p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u. p. z. p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Kwestiami spornymi w sprawie jest to, czy: 1. teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej oraz 2. czy osoba, która sporządziła w uprzednio wydanych decyzjach z dnia [...] maja 2010 r. i z dnia [...] grudnia 2010 r. projekt analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 5 K.p.a. Odnośnie pierwszej kwestii w ocenie Sądu teren inwestycji (działki ew. nr [...] i nr [...]) nie ma dostępu do drogi publicznej. Do ustalenia warunków zabudowy konieczny jest dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u. p. z. p.). Zgodnie z art. 2 pkt 14 u. p. z. p. ilekroć w u. p. z. p. jest mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zdaniem Sądu dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy (tu: w dniu [...] lipca 2012 r.; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1467/09). Nie może być uzależniony od warunku, czyli zdarzenia przyszłego i niepewnego, jak np. ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej lub zrealizowania drogi publicznej, jak np. ul. [...], projektowanej w obowiązującym planie miejscowym [...]. Niezasadne są więc zarzuty skarżącego, że organ nie wziął pod uwagę ustaleń dotyczących podjęcia działań mających na celu ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Skoro do dnia wydania zaskarżonej decyzji ([...] lipca 2012 r.) tego rodzaju służebność nie została ustanowiona, brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy. Podobnie rzecz się ma z kwestią realizacji drogi publicznej (ul. [...]), projektowanej w obowiązującym planie miejscowym [...]. Skoro ulica ta dotychczas nie została zrealizowana, nie można ustalić warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, znajdującej się poza obszarem obowiązywania tego planu. Z pisma Naczelnika Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu W. z dnia 11 października 2011 r. wynika, że nie jest znany termin rozpoczęcia budowy ul. [...] (k. 317 akt adm.). Natomiast z pisma Naczelnika Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu W. z dnia 23 września 2011 r. wynika niemożność wykorzystania jako dojazdu do terenu inwestycji drogi rowerowej objętej zakazem ruchu samochodów, istniejącej zawrotki na wysokości działki ew. nr [...] oraz z projektowanej ul. [...] poprzez obszar oznaczony w planie miejscowym [...] symbolem UM. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że o wydaniu wyżej wskazanych pism Naczelnika Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu W. z dnia 23 września 2011 r. i z dnia 11 października 2011 r. skarżący nie został poinformowany należy przyznać mu rację, co stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a. Niemniej jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy, ponieważ w odwołaniu skarżący nie wskazał na czynności, których dokonania zażądałby, gdyby został o wydaniu tych pism poinformowany. Biorąc zaś pod uwagę uprzednio wydane pismo Z. w W. z dnia 24 czerwca 2009 r. (k. 68 akt adm.) należy wskazać, że zostało ono wydane przed złożeniem przez skarżącego w dniu 30 czerwca 2009 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z kolei w piśmie z dnia 15 kwietnia 2010 r. (k. 69 akt adm.) Z. w W. zaznaczył, że wstępne warunki ustalone w piśmie z dnia 24 czerwca 2009 r. pozostają aktualne, niemniej jednak podniósł także, iż mają one charakter tymczasowy, do czasu realizacji układu drogowego przewidzianego w planie miejscowym [...]. Odnośnie zaś kwestii, czy osoba, która sporządziła w uprzednio wydanych decyzjach z dnia [...] maja 2010 r. i z dnia [...] grudnia 2010 r. projekt analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 5 K.p.a. należy podnieść, że wyłączeniu osoba ta podlegałaby jedynie wtedy, gdyby brała udział w wydaniu decyzji organu pierwszej instancji bądź sporządzała analizę stanowiącą jej integralną część. Skoro jednak uprzednie decyzje organu pierwszej instancji zostały uchylone, to straciły byt prawny także sporządzone na ich potrzeby analizy. W tym stanie rzeczy osoba, która sporządziła analizę stanowiącą integralną część decyzji organu pierwszej instancji z dnia 13 listopada 2011 r. nie była wyłączona od udziału w postępowaniu w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).