IV SA/Wa 2395/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej Gminie P. w wysokości 6 648 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z ustaleniami postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, gmina P. wykonała w 2011 r. 4 wymagane pomiary jakości odprowadzanych ścieków. Wszystkie te pomiary wskazywały na naruszenie warunków odprowadzania ścieków. W sytuacji takiej wojewódzki inspektor ochrony środowiska miał obowiązek wymierzyć administracyjną karę pieniężną. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, wyjaśniono, że zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 4, 9 i 11 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w pozwoleniu wodnoprawnym na odprowadzanie ścieków powinno być zawarte między innymi określenie ilości, stanu i składu ścieków wprowadzanych do wód; sposób i zakres prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków lub wskazanie przepisów wykonawczych wydanych z delegacji art. 45 ust.1 pkt 3 i ust. 2 tej ustawy, na podstawie których ma być on realizowany; sposób postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności bądź awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia, a także rozmiar i warunki korzystania z wód oraz urządzeń wodnych w tych sytuacjach wraz z maksymalnym, dopuszczalnym czasem trwania tych warunków. W pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] stycznia 2007 r., Starosta Powiatowy w B. określił dopuszczalną ilość i jakość odprowadzanych ścieków, a także przepisy na podstawień których należy prowadzić pomiary jakości ścieków. Nie określił natomiast bezpośrednio sposobu postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności bądź awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia, a także rozmiaru i warunków korzystania z wód oraz urządzeń wodnych w tych sytuacjach wraz z podaniem maksymalnego, dopuszczalnego czasu trwania tych warunków. Ze względu na konieczność odpowiedniej ochrony jakości wód w tym przypadku nie dopuszcza się możliwości żadnego odstępstwa od określonych warunków jakości odprowadzanych ścieków. Organ odwoławczy zaznaczył nadto, że w treści pozwolenia wodnoprawnego w pkt 5 zawarte jest stwierdzenie, że częścią składową niniejszej decyzji jest operat wodnoprawny na odprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni oraz na wykonanie wylotu do rzeki W. w D. Z jego treści wynika, że ewentualne załamanie procesu oczyszczania ścieków może wystąpić np. w przypadku niskich temperatur zewnętrznych i dużego wychłodzenia napowietrzanych ścieków, przedostania się na oczyszczalnię, wraz ze ściekami substancji niebezpiecznych. Ogólnie musiałaby zaistnieć sytuacja, w wyniku której nastąpiłoby zniszczenie złoża biologicznego. Organ zaznaczył, że z dalszej treści operatu wynika, iż w razie wystąpienia takiej sytuacji przewidziano urządzenia rezerwowe lub możliwość szybkiej wymiany uszkodzonych elementów. Przedłożony przez stronę materiał w postaci Książki Eksploatacji Oczyszczalni Ścieków nie zawiera, zdaniem organu odwoławczego, informacji aby jedna z wyżej wskazanych w operacie przesłanek zaistniała. Wskazano także, iż pierwsze badanie jakości ścieków dokonano po 3 miesięcznym okresie rozruchu oczyszczalni. Stwierdzenie w treści operatu, że nie zaleca się rozruchu w okresie zimowym, powinien być uwzględniony w fazie realizacji inwestycji. W niniejszej sprawie nie wpływa to, zdaniem organu odwoławczego, na ocenę zasadności wymierzenia kary za stwierdzone naruszenie wymaganych warunków. Na wskazaną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina P., podnosząc zarzut naruszenia: - art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię, że naruszono warunki korzystania ze środowiska określone w pozwoleniu dotyczące jakości odprowadzanych ścieków, a które to naruszenie przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Pominięto okoliczność możliwości odstępstwa od określonych warunków jakości odprowadzanych ścieków. Odstępstwo to zawarte jest w pkt 5 decyzji z [...] stycznia 2007 r. udzielającej gminie pozwolenia wodno prawnego i pozwala na podwyższenie najwyższych dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach do 50% w stosunku do wartości podanych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, - art. 305 ust. 4 powołanej ustawy, poprzez wymierzenie kary za naruszenie stwierdzone w roku kalendarzowym za 352 dni poczynając od daty, gdy okres objęty karą winien mieć początek nie [...] stycznia 2011 r. a [...] stycznia 2011. Zdaniem skarżącego dniem uzyskania tego pozwolenia jest dzień prawnej możliwości wykonawczej która nastąpiła [...] stycznia 2011 r., - art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do treści operatu stanowiącego część składową decyzji o pozwoleniu wodno prawnym, wskazującej na odstępstwo w pierwszych 3 miesiącach użytkowania oczyszczalni. W tym okresie ścieki mogły nie odpowiadać wymaganym warunkom. Zdaniem skarżącego wyjaśnienie tej kwestii umożliwiłoby ustalenie czy istotnie nastąpiło przekroczenie dla substancji "chemiczne zapotrzebowanie tlenu Met. Dwuchromian" przy próbie z dnia [...] marca 2011 r. skoro naruszenie mieściło się w okresie dochodzenia do norm wymaganych, jak również podczas występujących awarii. W uzasadnieniu wskazano, że zasadniczym dokumentem stanowiącym podstawę merytorycznej oceny na jakich warunkach można w danym miejscu i czasie wprowadzić ścieki do środowiska zgodnie z wymogami prawa jest pozwolenie wodnoprawne. W pkt 5 pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2007 r. określony został 3 miesięczny czasookres pracy oczyszczalni. W okresie pierwszych trzech miesięcy od uruchomienia oczyszczalni, oczyszczalnia pracowała w systemie awaryjnym urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia wodno prawnego (awaria pompy zraszacza, odpowietrzenia li strefy) oraz była o okresie osiągania wymagań efektów oczyszczania - dochodzenia do wymaganych norm. Natomiast wadliwe przyjęcie okresu kary wynika, zdaniem skarżącego, z przyjęcia jako początkowego terminu - dnia wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie oczyszczalni, a nie jak określono w warunkach pozwolenia wodno prawnego pkt 2 - dnia uzyskania decyzji na użytkowanie oczyszczalni, którą Gmina otrzymała [...] stycznia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolował w niniejszym postępowaniu decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012 r., którą utrzymano mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie wymierzenie Gminie P. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 6 648 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] stycznia 2007 r., w zakresie naruszenia określonych norm dotyczących oznaczenia chemicznego zapotrzebowania tlenu metodą dichromianową. Podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm. - zwana dalej Poś) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r, w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260 poz. 2177). Zgodnie z art. 299 ust 1 pkt 2 Poś wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Z kolei z art. 305 ust. 1 pkt 1 i 2 Poś wynika, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2 ustawy, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji i spełnione są warunki określone w art. 147a. Stwierdzić należy, że w okresie, za który wymierzono gminie P. karę pieniężną obowiązywały warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym przez Starostę B. z dnia [...] stycznia 2007 r. Zgodnie z warunkami określonymi w tym pozwoleniu Gmina mogła odprowadzać ścieki do wód rzeki W. o najwyższych dopuszczalnych wartościach zanieczyszczeń BZT5 - 40 mg02/l, CHZTcr 150 mgOa/l i zawiesiny ogólnej - 50 mg/l. Te najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń obowiązują od dnia uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, tj. od dnia [...] stycznia 2011 r. W tym dniu bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał pozwolenie na użytkowanie oczyszczalni ścieków w D.. W powyższym pozwoleniu wodnoprawnym zobowiązano Gminę do wykonywania badań jakości ścieków według zasad aktualnie obowiązujących. Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137 poz. 984 ze zm.) liczba średnich dobowych próbek ścieków, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2, dopływających i odpływających z oczyszczalni, nie może być mniejsza w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM poniżej 2000 - niż 4 próbki w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - 2 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z dwóch nie spełni tego warunku. Z akt sprawy wynika, że w okresie od [..]. stycznia 2011 r. do [...] stycznia 2012 r. wykonano wymagane 4 próbki. Badania tych próbek dokonane przez uprawnione laboratorium wykazało, że ścieki nie odpowiadały parametrom określonym w pozwoleniu wodnoprawnym. Nastąpiło przekroczenie norm określonych dla ścieków oczyszczonych w zakresie CHZTCr średnio o 112 mg02/l. Skoro nastąpiło przekroczenie ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym chemicznego zapotrzebowania tlenu oznaczanego metodą dichromianową, zasadnie organy wszczęły postępowanie administracyjne w sprawie i wymierzyły określoną karę. Dla prawidłowości rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie miało znaczenia, że zarówno operat wodnoprawny jak i załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego pozwalają w przypadku awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia wodnoprawnego - najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń podwyższać maksymalnie do 50 %, a wymaganą redukcję zanieczyszczeń obniżać nie więcej niż do 50 % w stosunku do wartości podanych w załączniku. Samo rozporządzenie nie definiuje pojęcia "istotnej awarii". Należy jednak mieć na względzie, że w operacie wodnoprawnym, który stanowi część składową decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego przyjęto, że załamanie procesu oczyszczania ścieków może nastąpić w przypadku bardzo niskich temperatur zewnętrznych i dużego wychłodzenia napowietrzanych ścieków, przedostanie się na oczyszczalnię, wraz ze ściekami substancji niebezpiecznych. W operacie wskazano również, że w sytuacji awarii urządzenia mającego znaczący wpływ na funkcjonowanie oczyszczalni przewidziano urządzenia rezerwowe lub możliwość szybkiej wymiany. W czasie rozruchu oraz przy wystąpieniu awarii powinny zostać zmienione warunki sterowania pompą w przepompowni, tak aby zwiększyć ilość ścieków w komorze czerpnej przepompowni. Skarżący w toku postępowania administracyjnego podnosił, że przekroczenie parametrów ścieków nastąpiło na skutek m.in. awarii zabezpieczenia pompy zraszającej, która miała miejsce w dniu [...] lutego 2011 r. Awarię usunięto w dniu [...] kwietnia 2011 r. Pierwsze badania jakości ścieków wykonano [...] marca, zaś drugie [...] kwietnia 2011 r., a więc w okresie, kiedy niedziałała pompa zraszająca. 2 załączonej do odwołania książki eksploatacji oczyszczalni ścieków nie wynika natomiast, by w okresie awarii pompy podjęto przytoczone wyżej działania opisane w operacie wodnoprawnym. Ponadto w załączonej do odwołania opinii technicznej mechaniczno - biologicznej oczyszczalni ścieków typoszeregu "B." opracowanej w kwietniu 2012 r. wskazano, że powtarzające się awarie pompy zraszającej - recyrkulacyjnej zakłóciły na pewien czas poprawne funkcjonowanie części biologicznej, ponieważ połowa złoża nie była zasilana ściekami. Wskazano również że oczyszczalnia posiada rezerwę pod względem hydraulicznym w ok. 65 % w stosunku do wartości zawartej w pozwoleniu wodnoprawnym. Obecny na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. pełnomocnik organu wyjaśnił dodatkowo, że w okresie tym pompa była objęta gwarancją, w dodatku rozwiązania technologiczne oczyszczalni pozwalały na przejęcie jej funkcji przez inne urządzenia. Nie można zatem uznać, że niesprawna pompa mogłaby zostać zdefiniowana jako awaria urządzenia istotnego dla realizacji pozwolenia wodnoprawnego, uprawniającego do podwyższenia maksymalnie o 50 % najwyższej dopuszczalnej wartości wskaźników zanieczyszczeń. W ocenie Sądu Natomiast awarie innych urządzeń, co wynika z Książki Eksploatacji Oczyszczalni Ścieków nie mogły mieć wpływu na przekroczenie dopuszczalnych parametrów ścieków, ponieważ nastąpiły w okresach, w których nie pobierano próbek ścieków do analizy. W ocenie Sądu, prawidłowo również określono okres, za jaki została nałożona kara za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2010 r., co potwierdził również pełnomocnik organu obecny na rozprawie, sporządzono protokół odbioru końcowego oczyszczalni i przekazania do eksploatacji tego obiektu. Wobec tego należy przyjąć, że w tej dacie nastąpił odbiór technologiczny oczyszczalni. Skoro w operacie wodnoprawnym stanowiącym załącznik do pozwolenia wodnoprawnego wskazano, że w procesie rozruchu technologicznego codziennie zwiększa się ilość ścieków, a wstępny rozruch oczyszczalni będzie trwał od 1,5 do 3 miesięcy to należy przyjąć, że w początku 2011 r. został zakończony rozruch technologiczny oczyszczalni. Pierwsze próbki do analizy ścieków pobrano natomiast dopiero [...]. marca 2011 r., a więc po zakończeniu procesu rozruchu. W pkt 2 decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego wskazano, że warunki odprowadzenia ścieków o parametrach określonych niej określonych obowiązują od dnia uzyskania decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu, co nastąpiło w dniu [...] stycznia 2011 r. Zatem organ zasadnie naliczył karę za okres od dnia [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. Również wysokość wymierzonej kary została obliczona w sposób prawidłowy. Zaskarżona decyzja odpowiada także wymaganiom wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd działając z urzędu nie stwierdził naruszenia innych przepisów prawa, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.