IV SA/Wa 2398/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec,, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów -uchyla zaskarżoną decyzję- Stowarzyszenie K. w P. wniosło skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2005 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia [...] ha użytków rolnych klasy IV na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie K. w P. na cele nierolnicze i nieleśne. Stan sprawy jest następujący. Prezydent Miasta P. zwrócił się do Wojewody [...] o wyrażenie zgody na dokonanie powyższej zmiany przeznaczenia gruntów, które znajdują się w granicach Szkółki Drzew i Krzewów Ozdobnych w K. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. pozytywną opinię w sprawie zmiany przeznaczenie powyższych gruntów wyraziła [...] Izba Rolnicza. W dniu [...] czerwca 2004 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia [...] ha użytków rolnych klasy IV na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie K. w P. na cele nierolnicze i nieleśne. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że przedmiotowe grunty nie mają znaczenia rolniczego z uwagi na fakt, że są położone na terenie miejskim i w związku z tym ich potencjał produkcyjny jest znikomy. Wojewoda [...] zaznaczył, iż w prowadzonym przez niego postępowaniu zasadność projektowanej zmiany przeznaczenia gruntów oceniana była jedynie z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych, a podnoszone przez Stowarzyszenie [...] argumenty nie odnosiły się w zasadzie w ogóle do tego zagadnienia, lecz do kwestii ochrony środowiska. Stowarzyszenie [...] w odwołaniu od powyższej decyzji zwróciło uwagę, że pismem z dnia 23 czerwca 2004 r. - jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji - wnosiło m. in. o przeprowadzenie wizji lokalnej w celu oceny i jakości prowadzonych upraw szkółkarskich na przedmiotowym terenie, o rozważenie zgodności proponowanego odrolnienia z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych i o uwzględnienie w prowadzonym postępowaniu danych wynikających z biznes planu wykonanego przez Centrum Ekspertyz Gospodarczych Fundacji Akademii Ekonomicznej w P. Zdaniem odwołującego się błędne jest stanowisko Wojewody [...], że podnoszone przez Stowarzyszenie [...] argumenty odnosiły się głównie do kwestii ochrony środowiska, a nie do ochrony gruntów rolnych. Odwołujący się wskazał, że organ I instancji - uznając, iż przedmiotowe grunty nie mają znaczenia rolniczego z uwagi na fakt, że są położone na terenie miejskim i w związku z tym ich potencjał produkcyjny jest znikomy - nie wziął pod uwagę powyższego biznes planu, zgodnie z którym Szkółka Drzew i Krzewów Ozdobnych jest dochodowa i nie ma ekonomicznych podstaw do zakończenia jej działalności. Odwołujący się wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zdaniem Stowarzyszenia brak ekonomicznego uzasadnienia projektowanej zmiany przeznaczenia terenu, przewidywany rozmiar strat poniesionych przez rolnictwo w wyniku przedwczesnego zakończenia produkcji i wysoce prawdopodobne ujemne oddziaływanie projektowanego pola golfowego na środowisko wyklucza zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja Wojewody [...] jest zgodna z prawem. Organ II instancji przytoczył treść art. 7 ust. 2 pkt 3 powołanej wyżej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiący, iż przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha wymaga uzyskania zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zgoda wojewody nie wystarcza jednak, jak podniósł Minister, do zmiany przeznaczenia przedmiotowych gruntów. Aby do tego doszło powinna być podjęta uchwała Rady Miasta P., zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a uchwalony plan wyłożony do publicznego wglądu na okres 21 dni i w tym czasie wszyscy zainteresowani - w tym odwołujący się - mogą składać protesty lub zarzuty, które są rozpatrywane przez Radę Miasta. Organ skonstatował, że to właśnie na tym etapie odwołujący się powinien bronić swych racji i przedłożyć dane wynikające z biznes planu, o którym wspomniano w odwołaniu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł ponadto, iż argumenty odwołującego się o braku ekonomicznego uzasadnienia projektowanej zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze oraz oceny oddziaływania na środowisko nie znajdują odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności dotyczących wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Organ wskazał na treść art. 10 wyżej powołanej ustawy i stwierdził, że do gruntów klasy IV - zmiany przeznaczenia których dotyczy niniejsza sprawa - nie jest konieczne zawarcie we wniosku o zmianę ich przeznaczenia ekonomicznego uzasadnienia projektowanej zmiany. Nie jest koniczne także, zdaniem Ministra, przedstawienie przez wnioskodawcę oceny oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko. W skardze na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skarżące Stowarzyszenie K. w P. zarzuciło naruszenie art. 7 k. p. a. (poprzez brak zgromadzenia i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, skutkujący nieprawdziwymi ustaleniami faktycznymi oraz nieuwzględnienie interesu społecznego), art. 8 k. p. a. (poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa), art. 10 ust. 1 k. p. a. (poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu), art. 12 ust. 1 k. p. a. (poprzez brak wnikliwości działania) oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (poprzez wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne przedmiotowych gruntów o dużej przydatności produkcyjnej i bez rozważenia rozwiązań ograniczających skutki ujemnego oddziaływania na grunty). W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organy całkowicie zignorowały wnioski dowodowe skarżącego, a także naruszyły art. 6 ust 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niezastosowanie go w niniejszej sprawie, a który to przepis wymaga zbadania, czy na cel wskazany we wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów można przeznaczyć nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zdaniem skarżącego grunty takie w P. istnieją, a zignorowane przez organy wnioski dowodowe zmierzały do wykazania tego faktu. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 6 ust. 2 powołanej wyżej ustawy poprzez niezbadanie, czy przy budowie obiektów budowlanych stosowane będą takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty. Stowarzyszenie [...] zarzuciło również naruszenie interesu społecznego sformułowaną przez art. 7 k. p. a. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k. p. a. przed organem odwoławczym następuje powtórne rozpatrzenie i rozstrzygniecie merytoryczne sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć sprawę merytorycznie i ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Skarżący w odwołaniu podniósł w szczególności zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiący, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zarzut podniesiony przez skarżącego wymagał szczegółowego stanowiska ze strony organu. Rozpatrując odwołanie organ II instancji nie ustosunkował się do tego zarzutu. Stanowiska organu, że do gruntów klasy IV - zmiany przeznaczenia których dotyczy niniejsza sprawa - nie jest konieczne zawarcie we wniosku o zmianę ich przeznaczenia ekonomicznego uzasadnienia projektowanej zmiany w związku z treścią art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie można uznać za odniesienie się do powyższego zarzutu. Zasada określona przez art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mówiąca, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, dotyczy także gruntów klasy IV, których dotyczył wniosek Prezydenta Miasta P. Natomiast w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że organ badał okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Organ był do tego zobowiązany tym bardziej, że skarżący w toku postępowania administracyjnego wniósł o zbadanie tej okoliczności we wniosku oznaczonym datą 23 czerwca 2004 r., a w skardze podał, że w P. i jego okolicach istnieją nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, a także przedstawił w odwołaniu argumenty mające świadczyć o tym, że grunty, których dotyczy niniejsza sprawa nie należą do nieużytków ani gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej. W tym kontekście zupełnie niewystarczające jest twierdzenie organu, że skarżący może bronić swych praw w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie może być uznane za właściwe odniesienie się do zarzutu zawartego w odwołaniu. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę było ustosunkowanie się do tego czy konkretny, wskazany przepis prawa został zachowany, czy też nie i dlaczego. Brak podjęcia przez organ czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k. p. a., powodujące wadliwość zaskarżonej decyzji w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.