IV SA/Wa 2399/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. W. i S. W. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność par. 7 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały odnośnie działki nr ew. [...]; 2. stwierdza nieważność części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie przebiegu drogi [...] w odniesieniu do działki nr ew. [...]; 3. stwierdza nieważność części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 zaskarżonej uchwały w zakresie projektowanego wjazdu na działce nr ew. [...] od drogi [...]; 4. zasądza od Gminy L. na rzecz skarżących K. W. i S. W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy L. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu K. i części obrębu L. ( opubl. w Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]). Skargę na powyższą uchwałę wnieśli S. W. i K. W. współwłaściciele działki ew. nr [...], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, w zakresie dotyczącym: 1. przeznaczenia działki [...] pod projektowaną drogę publiczną, w wyniku czego budynek mieszkalny usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...], tj. na działce [...] znajduje się w odległości ok. 1 m od drogi, co stanowić będzie zagrożenie nie tylko dla mieszkańców tego budynku ale też stanu technicznego budynku, 2. błędne zaplanowanie wjazdu na teren działki [...] skutkujące niemożliwością wjazdu do garażu znajdującego się w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce [...] w wyniku zaplanowanego ścięcia narożnika działki [...] w styku z działką [...], 3. wprowadzenie 5 metrowego pasa nieprzekraczalnej linii zabudowy, w sytuacji gdy istniejący budynek usytuowany jest w odległości ok. 1 m. (a zatem w ramach 5 metrowej nieprzekraczalnej linii zabudowy), 4. poprowadzenie planowanej drogi publicznej ( dz. [...] i [...]) pomiędzy budynkami mieszkalnymi usytuowanymi na działce [...] i [...] zaledwie w odległości 1-3 m, pomimo iż możliwe jest poprowadzenie drogi publicznej w pobliżu zabudowań gospodarczych a nie mieszkalnych oraz przez działki niezbudowane, tj. poprzez część działki nr [...] i [...]. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki [...] w zakresie przeznaczenia przebiegu drogi publicznej [...] przez działki o nr ew. [...] oraz [...]. W motywach skargi podniesiono, że bliska odległość budynku od projektowanej drogi publicznej nie tylko narusza przepisy prawa budowlanego, ale przede wszystkim stwarza zagrożenie bezpieczeństwa mieszkańców domu, narazi ich na hałas z przekroczeniem norm dopuszczalnych wymaganych na terenach zabudowy mieszkaniowej. Usytuowanie budynku przy samej drodze publicznej (ok. 1 m) będzie miało negatywny wpływ na stan techniczny budynku. Na skutek ścięcia narożnika działki nr [...] dotychczasowy wjazd do garażu, znajdujący się w budynku, nie będzie możliwy. Natomiast zaplanowanie wjazdu pod kątem do budynku i garażu całkowicie uniemożliwi wjazd do garażu. Niezrozumiałe i nielogiczne, a także nieekonomiczne są działania organu ustalające przebieg drogi publicznej przez działkę ew. nr [...], usytuowaną między budynkami mieszkalnymi i w bezpośrednim niemalże styku z tymi budynkami, skoro znacznie korzystniejszym, bezpieczniejszym, a także nienaruszającym prawa własności byłoby przeprowadzenie drogi przez działki nr [...] oraz [...]. Działka nr [...] nie jest zabudowana, natomiast na działce [...] usytuowane są budynki gospodarcze a nie mieszkalne. Skarżący już od roku 2000 wielokrotnie kierowali do organu wnioski i uwagi związane z planowanym usytuowaniem drogi publicznej w miejscu wewnętrznej drogi prywatnej przez działkę nr [...], stanowiącej wewnętrzny dojazd do ich nieruchomości. Uwagi ich przedstawione w pismach z dnia [...] grudnia 2000 r., [...] kwietnia 2004 r. oraz [...] września 2005 r. nie zostały wzięte pod uwagę przez organ. Ponadto w pismach z dnia [...] kwietnia i [...] maja 2016 r. Gmina L. nie uwzględniła wniosku o wykup ich nieruchomości. Skarżący w dniu [...] maja 2016 r. wezwali Radę Gminy L. do usunięcia naruszeń zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi Rada Gminy L. w dniu [...] lipca 2016 r. podjęła uchwałę nr [...] odrzucającą wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa. W uchwale tej organ nie odniósł się merytorycznie do zarzutów skarżących, wskazując jedynie, iż nie złożyli oni uwag w oznaczonym terminie, a pisma składane przez nich w latach 2000 i 2005 nie mogły być uznane za wnioski czy uwagi, bowiem złożone były poza terminami ustawowo przyjętymi do udziału społeczeństwa w przeprowadzonej procedurze. Skarżący podnieśli, że z takim stanowiskiem organu nie zgadzają się, gdyż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje, aby ustalając przeznaczenie terenu lub potencjalny sposób zagospodarowania terenu ważyć nie tylko interes publiczny ale także interesy prywatne, a w tym zgłaszane wniosku i uwagi (art. 1 ust. 3) oraz analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Organ nie zważając na interes prywatny skarżących uchwalił plan z przebiegiem drogi publicznej [...] m.in. w miejscu drogi prywatnej skarżących, stanowiącej działkę nr [...] wbrew ich wnioskom i uwagom, nie przeprowadzając żadnej analizy ani pod względem uciążliwości, bezpieczeństwa, a także ekonomii. Pomimo tego, iż skarżący nie złożyli uwag w terminie wskazanym przez organ, to nie zwalniało organu od uwzględnienia przy projektowaniu możliwości przebiegu drogi publicznej w sposób mniej uciążliwy, posiadając już w tym zakresie wcześniejsze uwagi i wnioski skarżących, które organ obowiązany był wziąć pod uwagę przy ustalaniu projektu planu w celu ochrony interesu prywatnego skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że Gmina L. nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Planowana publiczna droga gminna (działka nr [...] i [...]) została zaprojektowana i wydzielona w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony w 2001 roku. Zatem nie jest to droga nowa, której przebieg powstałby w czasie procedowania planu zatwierdzonego w 2016 r. Termin na składanie uwag do projektu planu upływał [...] stycznia 2016 r. Skarżący po terminie złożyli uwagę do wyłożonego projektu, jej przedmiotem była zmiana terenów zabudowy mieszkaniowej na tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej, a nie przebieg kwestionowanej obecnie drogi publicznej. Plan miejscowy, którego dotyczy skarga, sporządzony został zgodnie z przepisami upzp, z zachowaniem określonego w nich trybu i zasad, w tym również właściwości organów, Projektowana droga publiczna stanowi kontynuację wcześniejszych rozwiązań i ustaleń, jest ona niezbędna dla zapełnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, również na obszarze objętym zaskarżonym planem. Skarżącym przysługiwać będą roszczenia odszkodowawcze zgodnie z przepisani upzp. Organy Gminy podejmując zaskarżona uchwałę nie nadużyły zatem władztwa planistycznego. Na rozprawie pełnomocnik skarżących sprecyzowała żądanie skargi, wnosząc o stwierdzenie nieważności planu odnośnie przebiegu drogi [...] w odniesieniu do działki nr ew. [...] i odnośnie wjazdu na tę działkę od drogi [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) ze zm.), Sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie w jakim skarżący domagają się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu K. i części obrębu L., tj. co do przebiegu drogi [...] w odniesieniu do działki ew. nr [...], stanowiącej ich własność i odnośnie planowanego wjazdu na tę działkę od drogi [...]. Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących, a także, czy skarżący wyczerpali ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi po uprzednim wezwaniem Rady Gminy L. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Zaskarżona uchwała Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu Kolonia L. i części obrębu L. jest aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji przesądza, iż stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Skarżący, pismem z dnia [...] maja 2016r., które do organu wpłynęło w dniu [...] maja 2015 r. wezwali Radę Gminy L. do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Rada odrzuciła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do Sądu złożono z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do ustalenia pozostaje zatem, czy powołana uchwała dotyczy interesu prawnego skarżących i czy narusza ten interes prawny. Skarżący są współwłaścicielami działki nr ew. [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym i działki nr [...], stanowiącej wewnętrzną drogę dojazdową do ww. nieruchomość, położonych na terenie objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały. Stąd też ich interes prawny do zaskarżenia uchwały wynika z przysługującego im prawa własności do wskazanych nieruchomości. W tej sytuacji ustalić należało, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących i czy naruszenie to, jeżeli ma miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie bowiem do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składający skargę podmiot, musi zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest zatem wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, z dnia 1 marca 2005 r, sygn. akt OSK 1437/2004,dostępne w CBOSA). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt lI SA 2637/02, Lex nr 80699). O naruszeniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego lub procesowego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Podmiot skarżący powinien wykazać, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Interes prawny, o którym stanowi art 101 ust. 1 u.s.g. to bowiem interes chroniony prawem. Dla jego wykazania wskazać należy zatem normę prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualne prawa lub obowiązki tego podmiotu. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że o skuteczności skargi przesądza wykazanie przez podmiot, który wniósł skargę naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien wykazać, iż rozwiązania planu w jakikolwiek sposób ograniczają sposób korzystania z przysługującego mu prawa własności. Dopiero wykazanie tegoż naruszenia umożliwia mu zgodnie z wolą ustawodawcy zaskarżanie uchwały. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarżący wykazali, że ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone w istotny sposób zaskarżoną uchwałą. Wskazać należy, iż na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. obowiązujących przy uchwalaniu kwestionowanego planu, organom gminy przysługiwało prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności lub użytkowania wieczystego (tzw. władztwo planistyczne gminy). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powyższe oznacza, że zapisy planu determinują sytuację właściciela (lub użytkownika wieczystego) nieruchomości między innymi w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania i sposobu gospodarczego wykorzystania, czy też ewentualnego podziału nieruchomości w związku ze zniesieniem współwłasności. Odnosząc się do meritum rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zasadnie skarżący wskazali w skardze na brak racjonalnych przesłanek do przeprowadzenia przez ich działkę ew. nr [...] drogi gminnej oznaczonej jako [...] o szerokości 10 m (§ 21 ust. 1 w zw. z § 7 pkt 7 uchwały), w sytuacji gdy istnieją faktyczne możliwości do zaprojektowania przebiegu tej drogi w inny sposób, a który wskazywali już wcześniej skarżący w pismach kierowanych do organu. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u. p. z. p. nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w planie miejscowym terenów pod drogi publiczne. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych trenów pod budowę dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzenia dróg służących m. in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców, przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych, a co za tym idzie przeznaczenie na ten cel terenów w planie miejscowym mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy również porządkowi publicznemu. Realizacja tego celu wprawdzie nie jest możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw, to jednak organ dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli nieruchomości powinien kierować się nie tylko ochroną interesu publicznego, ale również rozważyć czy w danym konkretnym przypadku nie istnieją warunki do przyjęcia w planie takiego rozwiązania przebiegu drogi publicznej aby nie skutkowało ono naruszeniem interesów właścicieli nieruchomości. Inaczej ujmując zgodnie z zasadą proporcjonalności organ ma obowiązek rozważyć, który z interesów publiczny, czy prywatny ma charakter przeważający w kontekście planowanego rozwiązania planistycznego, w tym konkretnym przypadku w aspekcie przebiegu drogi publicznej [...] przez działkę nr [...] wzdłuż działki nr [...], stanowiących współwłasność skarżących. W niniejszej sprawie projektowana droga dojazdowa [...] ma niewątpliwie istotne znaczenie w układzie komunikacyjnym objętym zaskarżonym planem. Jednakże organ planistyczny przewidując jej przebieg tej drogi o szer. 10 metrów przez działkę nr [...] w ogóle nie rozważył wpływu tego rozwiązania na budynek mieszkalny na działce [...] w aspekcie zapewnienia jego mieszkańcom warunków swobodnego korzystania z nieruchomości, możliwości dojazdu do tego budynku, bezpieczeństwa i przestrzegania norm hałasu. Nie została również rozważona możliwość innego zaprojektowania tej drogi w celu połączenia ją z drogą publiczną [...], pomimo że skarżący niejednokrotnie występowali do organu o zaprojektowanie tej drogi w innym miejscu, wskazując na możliwość jej przeprowadzenia przez ich działki [...] i [...] za budynkami gospodarczymi, usytuowanymi na działce [...]. Wbrew stanowisku organu w sprawie nie ma żadnego znaczenia, że skarżący nie składali uwag i wniosków do wyłożonego projektu planu, jak również nie ma znaczenia, że droga [...] została zaprojektowana i wydzielona w oparciu o poprzednio obowiązujący plan z 2001 roku. Obowiązkiem gminy, jak już wskazano wyżej, w pracach planistycznych jest ważyć interes publiczny i prywatny, czego w tym konkretnym przypadku organ w ogóle nie uczynił, o czym świadczy chociażby to, że całkowicie zignorował, że skarżący kilkakrotnie wcześniej występowali do organu o zmianę przebiegu tej drogi przez działkę nr [...], a mając zapewnienie zawarte w piśmie organu z dnia [...] czerwca 2004 r. o przystąpieniu do zmiany planu dla przedmiotowych działek, sądzili, że zgłaszane wcześniej uwagi zostaną uwzględnione. Wedle § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.) minimalna szerokość drogi dojazdowej wynosi 10 m. Z treści § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały wynika, że szerokość projektowanej drogi [...] określono na 10 m. Natomiast z części graficznej zaskarżonej uchwały, stanowiącej załącznik nr 1 wynika, że budynek mieszkalny na działce nr [...], stanowiącej własność skarżących, będzie znajdował się zaledwie w odległości ok. 1 m, zaś wjazd indywidulany na tę działkę od drogi publicznej [...] został zaplanowany w sposób uniemożliwiający wjazd do garażu usytuowanego w budynku mieszkalnym. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Rada Gminy L. nie wykazała, że zaplanowanie drogi [...] przez działkę nr [...] znajduje racjonale uzasadnienie, jak również nie wykazała aby ze względu na interes publiczny nie była uzasadniona ochrona interesu prywatnego skarżących, w sytuacji gdy skarżący godzą się na przeprowadzenie tej drogi w celu połączenia ją z drogą [...] przez ich działki [...] i [...]. W tych okolicznościach Sąd uznał, że w odniesieniu do działki skarżących nr [...] Rada naruszyła zasadę proporcjonalności, tym samym przekroczyła granice władztwa planistycznego, stąd zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, jak również stwierdzenia nieważności części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie przebiegu drogi [...] w odniesieniu do działki nr ew. [...] i w zakresie projektowanego wjazdu na działce nr ew. [...] od drogi [...]. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.