IV SA/Wa 240/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego P. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] października 2010 r., po rozpatrzeniu wniosku P. D. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z przeznaczeniem na maszyny rolnicze oraz składowania płodów rolnych i pasz, planowanej do realizacji w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej na części działek ew. nr [...] i [...] położonych w R. w gminie M., ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji. Organ ustalił, m. in. powierzchnię zabudowy na ok. 130 m2, wysokość budynku - budynek parterowy o wysokości od ternu do okapu dachu - 4 m, wysokość w kalenicy dachu do 8 m, rodzaj i geometrię dachu - dach dwuspadowy o jednakowym kącie nachylenia podstawowych połaci dachowych wynoszących ok. 30°, kierunek głównej kalenicy dachu - dopuszczalny zarówno równoległy jak i prostopadły do drogi oraz linię zabudowy w odległości 25 m od linii rozgraniczającej drogi gminnej. Organ wskazał, że linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne określające warunki i wymagania planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawiono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla planowanej zabudowy i zasad zagospodarowania terenu organ prowadzący postępowania zgodnie z wymogami art. 53 ust. 3 u. p. z. p. dokonał analizy w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p." Z analizy wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz inwentarsko-składowym (hodowla trzody chlewnej) w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej. Budowa budynku gospodarczego realizowana będzie w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, której powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego Gminy M. W związku z powyższym oraz zgodnie z art. 61 ust. 4 u. p. z. p. przepisu art. 61 ust 1 pkt 1 u. p. z. p. nie stosuje się, a zatem również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej zabudowy zagrodowej. Ponadto podniesiono, iż teren posiada dostęp do drogi publicznej - do drogi gminnej, a istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła A. K. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że na terenie przedmiotowej inwestycji panuje nieporządek, grasują na nim szczury przenikające poza jej teren, na co inwestor nie reaguje. Istnieją niejasności co do lokalizacji i przeznaczenia przedmiotowej inwestycji, a nawet pewność, że zostanie ona bezprawnie przekształcona w budynek inwentarski. Z załącznika graficznego nr 1 do decyzji nie wynika jakie są rzeczywiste plany inwestora w przedmiocie umiejscowienia inwestycji w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, co pozwala twierdzić, że zamierza on obejść obowiązujące przepisy prawa budowlanego i prawa ochrony środowiska w kwestii zachowania stosownych wymogów technicznych oraz zapewnienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na działce odwołującej się, na co wskazuje ogromna powierzchnia planowanej inwestycji. Dokonano błędnej oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, gdyż zagrożone są siedliska gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 [...]. Istotne jest także, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji dominuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna i rekreacyjna, a nie zagrodowa. Ponadto strony - sąsiedzi inwestora - spotykały się z utrudnieniami w zakresie zapoznania się z faktycznymi i prawnymi okolicznościami dotyczącymi każdego stadium postępowania, w związku z czym doszło do naruszenia art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", i art. 10 k. p. a. Z kolei, zgodnie z art. 75 § 1 k. p. a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W związku z tym niedopuszczalne jest stanowisko organu, jakoby istotne i kluczowe kwestie przytaczane przez odwołującą się i pozostałych sąsiadów były oparte na domniemaniu, co również nie zostało w sposób rzetelny sprawdzone, stanowiąc tym samym naruszenie art. 107 k. p. a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy określa rozporządzenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ administracji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zobligowany jest wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek inwestora, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u. p. z. p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej bądź katastralnej stanowiącej załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. oraz art. 61 ust. 6 i 7 u. p. z. p. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. Pojęcie "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. oznacza, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz o pewien większy obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u. p. z. p. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, co wynika z § 9 ust. 1 rozporządzenia. Wynika z tego, że decyzja o warunkach zabudowy składająca się z części tekstowej i graficznej winna dodatkowo zawierać załącznik w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, składający się również z części tekstowej i graficznej. Z akt administracyjnych sprawy natomiast wynika, iż wprawdzie została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ale składa się jedynie z części tekstowej, a ponadto - wbrew § 9 ust. 2 rozporządzenia - analiza ta nie stanowi integralnej części decyzji w postaci dodatkowego załącznika do decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto brak oznaczenia, iż część tekstowa analizy stanowi załącznik do decyzji Wójta Gminy M. oraz opatrzenia jej podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji (Wójta Gminy M.). Samo opatrzenia analizy urbanistycznej podpisem uprawnionego architekta nie jest wystarczające, aby uznać ją za załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto w § 3 ust. 2 rozporządzenia podano minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast § 3 ust. 1 rozporządzenia wymaga, aby granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki budowlanej objętej wnioskiem inwestora, czyli każdą granicę tej działki z granicą obszaru analizowanego powinna dzielić przynajmniej minimalna odległość wymieniona w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych z faktu, iż obszar analizowany ma być umiejscowiony wokół terenu inwestycji wynika logiczny wniosek, iż z każdej strony tego terenu wymieniony obszar musi być zamknięty liniami granicznymi. Inaczej mówiąc każdą granicę działki budowlanej objętej wnioskiem inwestora powinna dzielić przynajmniej minimalna odległość wymieniona w przepisie. Decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia tego warunku, co stanowi naruszenie przepisów postępowania art. 7 k. p. a., 77 k. p. a. i 80 k. p. a. Już sama konieczność ponownego określenia obszaru analizowanego jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ w konsekwencji ponownego ustalenia granic obszaru analizowanego należy zweryfikować analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę do Sądu na decyzję organu odwoławczego wniósł inwestor - P. D. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ odwoławczy naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 u. p. z. p. pomijając okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla tzw. "dużego rolnika", którego powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie M. Organ niesłusznie zastosował więc art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p., gdyż jego zastosowanie wyłącza w takiej sytuacji art. 61 ust. 4 u. p. z. p. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku sporządzać analizy odnośnie zabudowy zagrodowej, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, a więc i wyznaczać granic obszaru analizowanego. Nie ma więc zastosowania wymóg z § 9 ust. 2 rozporządzenia, aby wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowiły załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zwolnienie z art. 61 ust. 4 u. p. z. p. nie dotyczy przesłanek z art. 61 ust. 2-5 u. p. z. p., stąd co do nich organ powinien sporządzić stosowną analizę. Została ona w sprawie sporządzona i wykazała, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki do ustalenia warunków zabudowy (teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, którego naruszenia - zdaniem Sądu - dopuścił się organ odwoławczy, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ drugiej instancji może skorzystać z tej możliwości jedynie wtedy, gdy nie może wyeliminować błędów organu pierwszej instancji w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dodatkowe postępowanie dowodowe z całą pewnością mieści się w ramach postępowania odwoławczego, gdyż zasadą powinno być merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Kompetencje kasacyjne organu odwoławczego są wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez ten organ. Organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. W tym kontekście należy zaakcentować, że organ odwoławczy - uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - nie wskazał, czy materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji ma braki, a jeżeli tak, to na czym one polegają. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasatoryjnej SKO wskazało, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zdaniem organu odwoławczego kwestie dotyczące "dobrego sąsiedztwa" nie mogą być ustalone ponieważ z akt administracyjnych sprawy wynika, iż wprawdzie została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ale składa się jedynie z części tekstowej, a ponadto - wbrew § 9 ust. 2 rozporządzenia - analiza ta nie stanowi integralnej części decyzji w postaci dodatkowego załącznika do decyzji o warunkach zabudowy. Odnośnie powyższego stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, iż w sprawie niniejszej zachodzą okoliczności wyjątkowe określone w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 (dobre sąsiedztwo) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, co wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji jak też ze znajdującej się w aktach sprawy analizy terenu. Podkreślić przy tym należy, że do decyzji organu pierwszej instancji dołączono w formie załącznika mapę ternu z zaznaczonymi granicami planowanej inwestycji. W powyższych okolicznościach zastosowanie przez Kolegium Odwoławcze art. 138 § 2 k.p.a. pozbawione było podstaw bowiem organ odwoławczy nie wykazał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.